ali kerimoğlu
New member
- Katılım
- 28 Ocak 2006
- Mesajlar
- 13
- Reaction score
- 0
- Puanları
- 0
Daha öncede belirtildiği gibi, Cumhuriyetin kuruluşundan on yıl sonra, hızlı bir kalkınmayı gerçekleştirmek isteyen devlet bütçesinin birliği ilkesini dışlama cesaretini göstererek iç borçlanmayı alt yapı yatırımlarında etkili bir şekilde kullanamamıştır. Bu yolla normal gelirlerle karşılanmasına olanak olmayan demiryolları yapımının finansmanı, iç borçlanma gelirleri ile sağlanmıştır.
Ancak İkinci Dünya Savaşı tehlikesi karşısında ülkenin askeri gücünü arttırmak için yapılan harcamalar 1942 yılından itibaren genel bütçenin normal gelirleri ile karşılanamaz hale gelince, savunma harcamaları iç borçlanma ile finanse edilmeye başlanmıştır. Nitekim 1924-1938 yılları arasında genel bütçe giderlerinin içindeki genel ortalama oranı %34,5 olan savunma giderleri, 1939-1945 yılları arasında %54,7yi bulmuştur. Bu dönemde başvurulan Milli Savunma İstikrazı adı ile 135 milyon liralık iç borçlanma hasılatı, savunma harcamalarının neden olduğu bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılmıştır .
Savaş yıllarında başlayan bu bütçe açıkları, savaş yılları sonunda da devam etmiştir. İlk olarak 1946 yılında üretimi arttırmak amacı ile hazırlanan planların uygulanması ve gerekse mevcut sanayi kuruluşlarının geliştirilmesi ve çeşitli bayındırlık işlerinin giderlerini karşılamak amacı ile Kalkınma İstikrazı adı altında başvurulan 130 milyon TLlık borç hasılatı 1946 ve 1947 mali yılı bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılmıştır. Bu borçlanma ile başlayan bütçe açıkları eğilimi zaman zaman büyük boyutlara ulaşarak devam etmiştir.
Bütçe açıkları 1950den itibaren gittikçe büyüyen bir seyir izlemiştir. Bu açıkların kapatılma kaynaklarında borçlanmalar da yer almaktadır. 1960 yılına kadar bütçe açıklarının hemen hemen tamamı iç borçlanmalarla kapatılmıştır. Ancak 1950, 1951 ve 1953 yıllarında açıkların kapatılmasında dış borç ve Amerikan yardımı gibi dış yardımlara başvurulmuştur. Bu dönemde iç borç kaynakları 1950de %19, 1951de %28, 1953de %48, 1955de %8, 1956da %14, 1960da %13 ve 1961de ise %28 oranındadır.
1.1.2. 1962-1980 Dönemi
Gerek dalgalı borçlar ve gerekse 1948den sonra bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılan uzun vadeli borç giderleri, cari giderlerle yatırım giderlerini karşılamaktadır.
1962 yılından sonra da Merkez Bankası kaynaklarına doğrudan doğruya başvurulmadan iç borçlanma yoluyla bu açıkların kapatılması yoluna gidildiği gözlenmektedir. Ancak bu borçlanmalar uzun vadeli olmayıp çoğunlukla dalgalı borçlarla açıklar kapatılmaya çalışılmıştır.
Planlı dönemde uygulanan iç borçlanma politikasının önemle vurgulanması gereken bir bölümü de, bu yıllara dek fertlerden borçlanma geleneği olmayan Türkiyede zorunlu bir borçlanma örneği sayılabilecek tasarruf bonosu uygulamasıdır .
Türkiyede 5.1.1961 tarihinde çıkarılan 223 sayılı yasa Türk ekonomisinin istikrar içinde gelişmesini sağlamak için tarım, sanayi ve ulaştırma alanlarında yapılacak yatırımların finansmanında kullanılmak üzere tasarruf bonoları adı ile uzun vadeli borç çeşitlerine bir yenisi daha eklenmiştir. Yatırımların geniş ölçüde enflasyonist kaynaklardan beslenmesi ve bu alanda gerçek tasarrufa başvurulması amacını güden bu türlü devlet borçlanmasında yasa, bireylerin maaş ve ücretlerinden Gelir ve Kurumlar Vergisi mükelleflerin beyan ettikleri gelirden, gayrimenkullerin satış değerinden, milli piyango ve Bankalar İl Spor Toto İkramiyelerinden, Veraset ve İntikal Vergisi Teminatlarından, İstihkaklardan matrahın %3ünün devlet borç senetlerine tasarruf bonolarına yatırılmasını şart koşmuştur . %6 faizli olan tasarruf bonolarının nama yazılı olarak ihraç edildikleri halde, ihraçlarını izleyen 5 yıldan sonra hamiline ad ve itibar olunacağı yolundaki açık kapı ile senetler ihraçlarından hemen sonra piyasada yoğun bir el değişimine konu olmuştur.
Ancak gelirlerinin %3ünü devlete borç olarak verip karşılığında tasarruf bonosu almak zorunda kalan mükelleflerinden ihtiyaçları olanlar ellerindeki bonoları üzerinde yazılı değerden çok aşağısına satmak zorunda kalmışlardır .
Tasarruf bonosu uygulaması amacına ulaşamayarak 8 Haziran 1972de 1598 sayılı yasa ile kaldırılmıştır.
Dalgalı devlet borçları esas itibariyle para piyasasından elde edilen borçlardır. Ancak gelişmiş bir para piyasasının olmaması, devletin kısa vadeli iç borçlarında gerek doğrudan doğruya ve gerekse ticaret bankaları aracılığı ile Merkez Bankasına başvurulması borç sağlanmasında çok kolay bir yol olarak ortaya çıkmaktadır.
Türkiyede 1936 yılında 2999 sayı ile çıkarılan Bankalar Yasasının 26, 31 ve 45inci maddesine göre, bankaların karşılıklarını ve bankalar ile anonim şirketlerin 1935 yılından bu
yana ayırdıkları ihtiyatların %15ini devlet iç borçlanma tahvillerine veya bu tahviller kadar faiz getiren menkul değerlere yatırmaları zorunluluğu konulmuştur. Daha sonra 4060 sayılı yasa ile banka ve şirketlerin karşılık ve ihtiyatları karşılığında verilmek üzere Hazine Tahvilleri çıkarılmış ve bu tahviller daha önce verilen menkul değerler ile değiştirilmiştir.
1963 yılından sonra kamu kesimi bütçe açıklarının karşılanması yanında giderek artan şekilde kamu kesimi kuruluşlarının açıklarının kapatılması amacı ile önemli oranda iç borçlanma yoluna başvurulmuştur.
2.2. 1980 Öncesi Türkiyede İç Borçlanmanın Boyutları ve Etkileri
1.2.1. 1933-1963 Dönemi
1933 yılından planlı döneme kadar Türkiyede dalgalı iç borçların toplam iç borçlar içindeki oranı 1962 yılına dek süren bir artış göstermiştir. Her ne kadar 1945, 1947, 1954, 1955 ve 1956 yıllarında bir önceki yıla göre bir düşme gözlenmekte ise de bunların hem düşme hızı yavaştır hem de genel eğilimi değiştirici boyutta değildir.
Dalgalı devlet borçlarının toplam iç devlet borçları içindeki oranı 1944 yılından sonra, daha önceki yıllarda görülen artış hızı kısmen yok olmuş ise de, yine de yükselme gösteren oranlar 1953 yılında %69a çıkmıştır. Sonuç olarak dalgalı iç devlet borçlarının toplam iç borçlara oranı 1939 sonrasında hemen hemen sürekli olarak %50nin üzerinde olmuştur. Ayrıca 1933 yılında göre azalma gösteren yıllarda, yani 1934 ve 1963de dalgalı borçların konsolidasyonunun sağladığı zorunlu bir azalma söz konusudur.
Tablo 1. 1933-1963 Yılları Arasında İç Devlet Borçlarında Meydana Gelen Değişmeler (Milyon TL)
DALGALI UZUN VADELİ TOPLAM İÇ
YIL BORÇLAR A/C BORÇLAR B/C DEVLET BORÇ.
1933 27,2 0,15 158,4 0,85 185,6
1936 55,2 0,25 167,6 0,75 222,8
1940 364 0,67 181,9 0,33 545,9
1944 1042,4 0,8 261,8 0,2 1304,2
1948 803,6 0,55 668,9 0,45 1472,5
1953 1581,5 0,69 710,3 0,31 2291,8
1957 2133,1 0,66 1111,7 0,34 32244,8
1960 3342,9 0,68 1538,3 0,32 4881,2
1962 1090,2 0,11 8808,3 0,89 9898,5
1963 2058,3 0,19 8739,5 0,81 10791,9
Kaynak: DİE Bülten ve Yıllıkları, Hazine Genel Müdürlüğü Bütçe Gerekçeleri ve Odalar Birliği Yıllık İktisadi Raporları.
1934 ve 1962 yılında uzun vadeli borçlarda meydana gelen ani yükselmelerde, daha önce belirtildiği gibi, kısa vadeli borçlarda yapılan konsolidasyona bağlanabilir.
Türkiyenin, uzun vadeli borçlanma yönünde olan tercihi, zaman ilerledikçe kısa vadeli borçlara yönelinerek terkedilmiştir. 1939-1945 dönemini özel yıllar olarak kabul etsek dahi yine de, hükümetlerin kısa vadeli borçlanmaya daha yakın olduklarını söyleyebiliriz.
Tablo 2. İç Devlet Borçlarının GSMHya Oranı (Milyon TL)
Yıl GSMH TOPLAM İÇ GSMH'YE
DEVLET BORÇ. ORANI
1933 1141,4 185,6 0,16
1935 1310 206,4 0,16
1940 2403,4 545,9 0,23
1945 5684,7 1314,8 0,23
1950 9694,2 1767,4 0,18
1955 19117,4 2513 0,13
1960 46664,3 4881,2 0,1
Kaynak: Türkiyede GSMH, TOBB, Ankara, 1987, ss. 177-178.
1933-1963 döneminde iç devlet borçlarının ekonomik etkilerinden olan,GSMHa oranının %10 ile %23 arasında değiştiği gözlemlenmektedir. 1945 yılından sonra kamu borçlarının sürekli olarak artmasına karşılık GSMHa oranı düşüş göstermiştir. Borcun GSMHa oranının azalmasının başlıca iki nedeni vardır. Birincisi; başlangıçtaki yıllarda kamu borçları içinde Merkez Bankasına olan kağıt para borcunun büyük bir yer işgal etmesidir. Bu nedenle borcun milli gelire oranı o yıllarda yüksek görülmüştür. İkinci neden ise; cari fiyatlarla milli gelirdeki artışın borçlardaki artıştan daha fazla olmasıdır. Çünkü enflasyon artışı, eski yıllardan kalan borcun gerçek değerini düşürerek borç yükünün azalmasına neden olmuştur. Bu nedenle de borçlardaki gerçek artış az olmuş ve GSMHa oranında azalma görülmüştür.
1938-1963 yılları arasında kısa vadeli borçların milli gelire oranı, sürekli olarak uzun vadeli borçlara göre yüksek olmuştur.
1.2.2. 1963-1980 Dönemi
Bütçeden ödenecek iç borçların büyük bir bölümü, her yıl hazine tarafından çıkarılan Hazine Bonolarının satışından doğmaktadır. 1962-1980 dönemindeki kamu iç borçlarının dağılımına bakıldığında özellikle 1977 yılı ve sonrasındaki dönemde belediye borçlarının hızla arttığı görülmektedir. Bütçe dışı kamu kesimi borçlarının hemen hemen tümü Devlet Yatırım Bankası tarafından Kamu İktisadi Teşebbüslerinin finansmanı için çıkarılan borç senetlerine dayanmaktadır.
1980li yıllara dek en çok uygulanan Hazineye Kısa Vadeli Merkez Bankası avansları 24 Şubat 1961 tarih ve 1260 sayılı kararla %5e düşürülmüştür. Bu oran 21 Nisan 1965 tarih ve 583 sayılı yasa ile %10 yükseltilmiştir. Daha sonra bu oran 1211 sayılı Merkez Bankası Yasası uyarınca cari bütçe ödeneklerinin %15ine yükseltilmiştir.
Tablo 3. 1963-1980 Yılları Arasında İç Borçların GSMHya Oranı
Yıl GSMH TOPLAM İÇ BORÇ A/GSMH(%)
1963 66801,4 10372 15,5
1964 71312,8 11991 16,8
1965 76726,3 12598 16,4
1966 91419 15910 17,4
1967 101480,6 18261 17,9
1968 112493,4 20622 18,3
1969 124892,9 22640 18,1
1970 147776,1 24590 16,8
1971 192602,3 29575 15,3
1972 240809,2 33094 13,7
1973 309899,4 38516 12,4
1974 427097,5 42995 10
1975 535771 66503 12,4
1976 674985,7 96991 14,3
1977 872893,8 134196 15,3
1978 1290723,4 178698 13,8
Kaynak: TOBB, Türkiyede GSMH, Ankara, 1987, s. 178.
1963-1980 yılları arasında kamu iç borçlarının miktarındaki artış oranları yıldan yıla giderek yükselmesine karşın, iç borçların GSMHya oranı 1970-1980 döneminde azalma göstermiştir. Bu durum enflasyonun etkisi ile cari fiyatlarla hesaplanan GSMHnin artış hızının toplam iç borçların artış hızından daha fazla olmasından kaynaklanmaktadır.
İlgili dönemde özellikle 1970li yıllarda bütçe dışı kamu kesimi borçlanmasının hızla arttığı gözlemlenmiştir. Bu durum, bir bütün olarak kamu kesiminin normal yollardan kaynak sağlanmasındaki güçlüklerden doğmaktadır. Bir başka deyişle, kamu borçlanması belli bir ekonomi politikasından çok güncel gereksinmelere dayalı bir biçimde oluşmaktadır. Borçlanmayla başlıca iki amaç güdülebilir; ya ekonomide aşırı talebi sınırlayarak fiyat artışlarını kararlı tutmak ya da belli yatırım projelerinin gerçekleşmesini, başka kaynak bulunamıyorsa sağlamaktır.
Fiyatları kararlı tutmak için borçlanmaya gidilmesinde bu politikanın başarılı olabilmesi için, kamu tarafından elde edilen paranın yeniden ekonomiye dönmemesi, ya da talebe dönüşmemesi gerekir. Ancak 1970li yılların yarısından sonra sağlanan kamu borçlarını, hızlı fiyat artışları olmasına karşın, kamu harcaması biçiminde ekonomiye döndüğü görülmüştür.
1963-1980 döneminde, etkin bir kamu gelirleri politikası izlenmemesi, sonuçta iç borçların artmasına yol açmıştır. Ayrıca ilgili dönemde toplam sabit sermaye yatırımları da planlanan düzeyde gerçekleşmemiştir .
2. 1980 SONRASI TÜRKİYEDE İÇ BORÇLANMA
24 Ocak 1980 yılında uygulanmaya başlanan İstikrar Programı bir yandan gönüllü tasarrufları arttırmayı diğer yandan da etkin bir sermaye kaynağı kullanımı sağlamayı amaçlamaktaydı. Ancak, bankacılık sisteminin, sermaye piyasasının yeterince gelişmemiş olması yüzünden faiz oranları serbest piyasa koşullarına bırakılamamıştır. Dönem süresince, mevduat genişlemesi önemli ölçüde faiz farkından kaynaklanmaktadır. Bu çerçevede, faiz oranlarının Temmuz 1980de serbest bırakılmasına karşın, finansman aracılığı yapan kurumların parasal kaynaklarının etkin kullanımını sağlayacak işlerliğe sahip olamadıkları bir deneyim geçirilmiştir.
1980den sonra özel sektörün sermaye birikimini arttırmaya yönelten parasal genişleme, özel sektör içinde de belli alt sektörlerin desteklenmesi biçiminde yürütülmektedir. Bu dönemde Merkez Bankası kredileri, ya da parasal genişlemeden esas payı düşük faizli ihracat kredileri almaktaydı. Ancak, bu durum kredi faizlerinin yüksekliği nedeniyle enflasyonu önlemek amacıyla arzı artırıcı yöndeki özel sektör sabit sermaye yatırımlarının bu dönemde önemli ölçüde düşmesine neden olmuştur. 1979-1983 yılları arasında hem özel hem de kamu sektörünün sabit sermaye yatırımları düşmüştür.
1980 İstikrar Programının temel amaçlarından birisi de, piyasa koşullarının egemen kılınması olduğuna göre, bir bütün olarak kamu kesiminin daraltılması gerekirdi. Ancak çeşitli göstergeler programın bu doğrultuda yürütülemediğini göstermektedir.
1980 yılında uygulamaya konan ve 24 Ocak kararları olarak bilinen kararlarla Türk ekonomisi önemli dönüşümler yaşamaya başlamıştır. Yaşanan tüm olumsuz gelişmeler ve ekonomik göstergeler bir yana dönemin en belirgin özelliği yüksek enflasyon ve kamu kesimi açıklarıdır. Bu dönemde, kamu kesimi açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesinin enflasyon üzerinde yarattığı olumsuz etkiyi giderme amacıyla, 1980 sonrası iç borçlanmada önemli artışlar kaydedilmiştir.
1984-1988 döneminde, hazine artık GSMHnın küçümsenmeyecek oranda, kamu sektörü dışından net borçlanmalar yapmaya başlamıştır. Hazine Bonosu, Devlet Tahvili ve Gelir Ortaklığı Senetleri olarak bireylerin dolaysız ve net satın almaları, hazine gereksinmelerinin artan dilimlerini karşılamaktadır. Bu gelişmeler doğrultusunda, Türkiyede bir sermaye piyasası oluşmuştur. 1984 yılından sonra aniden sıçrayan parasal ikame, sadece dövize değil, yüksek reel faizli hazine borç aletlerine de yönelmiş ve artan piyasa riski ticari bankaların hazine kağıtlarını tercih etmesine yol açmıştır.
24 Ocak İstikrar Programı ana hedefleri içinde Kamu İktisadi Teşebbüslerinin piyasa koşullarına uygun olarak çalışması, ekonomideki önem ve ağırlığının azaltılması ve bu teşebbüslerin devlet elinden zamanla çıkartılması, yani özelleştirilmesi önemli bir yer tutuyordu . Özellikle 1983 yılından itibaren KİTlerin GSYİH içindeki payı giderek yükselmiş ve %11lik bir düzeyden %17ler yükselmiş ve KİTlerin ekonomideki ağırlığı artmıştır.
Yasal dayanağı; 17.3.1984 gün ve 18344 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 2983 sayılı kanun ile çıkarılan Gelir Ortaklığı Senetleri, İstikrar programı ana hedeflerine dayalı olarak istikrarlı ve güvenilir gelir sağlamak suretiyle tasarrufları teşvik etmek ve sağlanacak ek finansman kaynakları ile kamu hizmetlerini hızlandırmak amacıyla çıkarılmıştır. Alt yapı tesislerinin gelirine gerçek ve tüzel kişilerin ortak olması amaçlanmış, bu amaçların gerçekleştirilmesi için T.C. Merkez Bankası nezdinde Kamu Ortaklığı Fonu oluşturulmuştur.
Gelir Ortaklığı Senetleri Türk Finans piyasasında yeni bir araçtır. Bu araç, faiz ödemeyip belirli bir gelire ortak ederek gelir payı önerdiğinden dolayı yaygın borç senetlerinde farklılıklar göstermektedir.
Bu senetlerde devletin iç borçlanma araçlarından birisidir ve buna göre aynı zamanda bir kaynak bulma aracıdır. Eğer bu kaynak çıkarılış amacına uygun olarak KİTlerin finansman açığının kapatmak ve yeni yatırımlar için kaynak oluşturulmakta kullanılıyorsa olumlu olarak görülebilir. Ancak bu kaynak bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılıyorsa, gerek ana para gerekse getirinin ödenmesi devlete yük olacaktır. Tekrar bütçe açıklarına neden olabilecek, enflasyonist bir niteliğine dönüşebilecektir.
Enflasyona bağlı olarak gelirlerin de artması beklendiğinden gelir ortaklığı senetlerinin dağıtacağı gelir payları da artacaktır. Ancak bu senetler enflasyonun düşmesi beklenen yüksek enflasyon dönemlerinde ihraç edildiğinde gelirler enflasyon düştükçe düşmeyeceğinden hatta yavaşlamış olarak artmaya devam edeceğinden ihraç eden kurum için çok pahalı, alıcı içinse son derece karlı bir araç olacaktır.
1980 yılından sonra, Türkiyede sermaye piyasasında el değiştiren menkul değer türlerini çeşitlendirmek, öte yandan bunların miktarını arttırmak sureti ile piyasayı canlandırma politikası benimsenmiştir. Bu amaca ulaşmak için daha önce çıkarılan gelir ortaklığı senetlerinin ardından Haziran 1986da Toplu Konut ve Kamu İdaresi Başkanlığı tarafından dövize endeksli tahviller çıkarılmıştır.
Döviz endeksli tahvil, genelde bir ya da birden fazla sayıda yabancı paraya, altın ve fiyatlar genel düzeyindeki değişmeler bağlı olarak çıkarılan menkul değerdir.
Dövize endeksli tahvil çıkarımı, yüksek enflasyonu ve ulusal paranın değer yitirişini benimsemiş ülkelerde uygulanan bir borçlanma modelidir. Başta Brezilya, Arjantin ve Bolivya gibi bir çok borçlu Latin Amerika ülkeleri ile İsrail bu modelin başlıca uygulayıcısıdırlar. Ancak ekonomik istikrara sahip ülkelerde bu tür borçlanma fazla ilgi çekmemektedir.
Türkiyede dövize endeksli borçlanma ilk kez 50 milyarlık Hasan Uğurlu Barajı Gelir Ortaklığı senetleri ile gündeme gelmiştir. Bu senetlere her an paraya dönüştürme ve vergi muafiyeti gibi ayrıcalıklar da tanınmıştır. 1987 yılı içinde bu yolla planlanan borçlanma 600 milyar TLye ulaşmıştır.
Dövize endeksli finansal araçların Türkiyede uygulanmasında bir takım sakıncalar ortaya çıkmıştır. Her şeyden önce enflasyonun en önemli sorun olduğu, bütçe açıklarının rekor düzeylerde seyrettiği, sermaye piyasasının gelişmediği ve Türk Lirasının sürekli değer kaybettiği bir dönemde bu tür modellerin denenmesi oldukça risklidir. Bu tür borçlanma sonucunda, ulusal paranın güvenilir olmadığının resmen hükümetçe de kabul edilmesi ile ilgili çevrele hızlı kur ayarlamaları beklentisi içine girmişlerdir.Bu tür menkul değer ihracı, birikim sahiplerinin endekssiz ihraçlara beklenen ilgiyi göstermemelerine neden olmuştur. Bu durumdan en fazla zarar görecek olan şüphesiz ki sürekli değer kaybeden Türk Lirası olacaktır.
2.1 1980 Sonrası Türkiyede İç Borçlanmanın Nedenleri ve Kaynakları
İç borçlanma konusunda 1980 yılı sonrasında meydana gelen değişikliklerin nedenlerini belirtmeden önce, 1980 yılından öncesi ve sonrasının benzerlik ve farklılıklarına bakmakta yarar vardır.
Dönemler arasındaki benzerliklerin en önemlisi 1950den sonra ekonominin hemen her yıl bir kamu finansman açığı ile karşılaşmış olmasıdır. Bu olgu, iç borçlanma aracının Keynesçi Antikonjöktürel amaçlarla kullanılması olanağını yok etmiştir. Bunun temel nedeni, Türkiyede kamu finansman açıklarını arizi değil, uzun yıllardır değişmeyen kronik bir sorun olmasıdır. Uygulanan istikrar politikaları ve onu izleyen çok kısa süreli ekonomik durgunluk dönemlerinde hem iç ve hem de dış dengesizliklerle aynı anda karşılaşıldığı için daima şok verici bir yaklaşım benimsemek zorunda kalmıştır. Bunun sonucunda ise, para politikalarının kolaylıkla kullanılabilirliği, iç borçlanmaya yönelmeye yol açmıştır. Kaldı ki, istikrarsızlık dönemlerinde borçlanılmamış olması durgunluk dönemlerinde geri ödemenin yapılmasını olanaksız kılmıştır.
Dönemler arası farklılık daha önemlidir. 1980 öncesinde mali piyasalar hem mevduat hem de krediler için negatif faizlerin geçerli olmasının mümkün kılabiliyordu. Sosyal güvenlik kurumlarından kaynak fazlalarının devlet tahviline bağlanmalarını zorunlu kılan yasal zorlamalar da bu durumu kolaylaştırabiliyordu. Aynı dönemde, ticari bankalarımızın da negatif faizle mevduat toplayabildikleri ve bunun bir kısmının hazine tahvil ve bonolarına yatırmaya ikna edilebildikleri bir ekonomide, hazinenin doğrudan piyasaya girip rekabet yapması pek akla yakın gelmemiştir. Ancak 1981 yılı sonrasında bu koşullar geçerliliklerini büyük ölçüde yitirmişlerdir.
Yukarıda sayılanların dışında da pek çok benzerlik veya farklılık sayılabilir. Ancak önemli olan hazinenin 1960 ve 1970lerdeki iç borçlanma operasyonlarının 1983-1989 arasındaki dönemde reel boyut ve temel nitelik yönünden büyük sapma göstermiş olmasıdır. Tek temel benzerlik ise, bugün de halen iç borçlanmanın antikonjonktürel amaçlarla kullanılmamakta oluşudur. Net borçlanma arttıkça kamu harcamaları da artmaktadır.
1970li yıllardan 1980li yıllara geçilirken hazinenin iç borçlanma operasyonlarında az da olsa bazı kıpırdanmalar başlamıştır. 1983-1989 dönemindeki hazine iç borçlanma operasyonları, iç borçlanmadaki artışın reel boyutları ve hızı, tahvil ve bonoların yeni müşterileri, nominal ve reel faiz oranları ile hem yurtiçinde ve hem de yurtdışında giderek daha fazla ilgi çekmeye başlamıştır.
1980 öncesinde iç borçlanmanın en önemli nedenlerinden birisi olan KİT açıkları 1984den sonra ortadan kalkmış ve yerini, bütçe açıkları almıştır.
1980 öncesi özellikle KİT finansman açıkları nedeniyle kamu kesimi uzun yıllar net açık vermiştir. Ancak 1980 sonrası kamu açıklarında yapısal bir değişiklik olmuş, kamu açıkları, kamu harcama ve yatırımlarından kaynaklanmaya başlamıştır. Bu dönemde kamunun geniş çaplı ve büyük ölçekli yoğun altyapı yatırımlarına girmesi, özellikle enerji ve ulaştırma alanlarında gelişme, kamu açıklarına neden olmuştur. Kamu açıklarının kaynağının değişmesi, borçlanmayı önemli bir finansman aracı haline getirmiştir.
Tablo 4 incelendiğinde bütçe açıklarındaki artışa paralel olarak, net iç borçlanma ve iç borç stokundaki artışlar görülmektedir. 1982 ve 1983 yıllarında bütçe açıkları sınırlı tutulmuş, ancak 1983 yılından 1988 yılına kadar sürekli artış göstermiştir. Bu trend 1989 yılında sıçrama göstermiş, 1990 yılında da devam etmiştir. Bu gelişmeler kamu finansmanı ve iç borçların Türk ekonomisinde önemli bir paya sahip olduğunu gösterir ve kamu kesiminin mali piyasalardan artan oranda fon aktardığını ortaya koyar. Bu sebeple 1983 sonrası iç borçların, özel kesimin dışlanmasına sebep olduğu söylenebilir.
Tablo 4. Bütçe Açıkları ve İç Borçlanma (1981-1990), (Milyar TL)
YILLAR BÜTÇE NET İÇ İÇ BORÇ
AÇIĞI BORÇ. STOĞU
1981 173 88 1010
1982 151 130 1435
1983 376 109 2484
1984 979 421 4284
1985 787 731 6450
1986 1406 1170 9871
1987 2590 2127 17223
1988 3390 3497 28463
1989 7672 7434 42016
1990 14202 7626 58500
Kaynak: TÜSİAD, Ekonomik Raporlar, 1998 Eylül.
Yine aynı tabloda iç borçlanma göstergelerinin 1984 sonrası ve 1987 yıllarında önemli artışlar gösterdiği görülmektedir. Bu artışlardan 1984 yılındaki artış vergi gelirlerinin düşmesinden kaynaklanmaktadır. Uygulamaya konulan vergi reformu ile vergi gelirleri düşmüş, ancak kamu harcamalarının artışı durdurulamadığından büyük açıklar verilmiştir.
1987 yılında iç borçlanmadaki artış borçlanma yönteminden kaynaklanmaktadır. Kamu harcamalarının kontrol altına alınması ve kamu açığının parasal genişleme yerine iç borçlanma ile giderilmesinden kaynaklanmaktadır.
Tablo 4den de anlaşılacağı üzere 1987 yılında hızla artmaya başlayan iç borç stoku, 1988den 1989a gelindiğinde %48 oranında genişleyerek 42 trilyon TLye, 1990 yılında da 58 trilyon TLye ulaşmıştır. Ancak, bunun 25 trilyonluk bölümü konsolide borçlardır. Yani kamu sektörü kuruluşları arasında finansman ilişkilerinden ve kur farklarının hesapta iç borçlara dahil edilmesinden ileri gelen kamudan kamuya borçlardır. Hazinenin nakit açığını asıl belirleyen konsolide bütçe açıklarıdır ve bununda asıl nedenin iç ve dış borç faiz ödemeleridir.
1980 sonrasında Türkiyede iç borçlanmaya gidilmesinin temel nedeni olan bütçe açıkları yanında bir diğer neden ise, dış borç anapara ve faizlerinin sürekli olarak artış göstermeleridir. Bu artış 1984 yılında yapılan vergi düzenlemeleri sonucu azalmış olan vergi gelirleriyle karşılanmayınca geriye çözüm yolu olarak ya emisyona başvurmak ya da iç borçlanmaya gitmek kalmıştır.
Bu durumda en önemli göstergelerden biri hazineden ödenecek borçlar içinde en büyük kalemi oluşturan konsolide borçlardaki artışın bu yıllar boyunca %52 civarında seyretmesidir. Konsolide borçlar içinde en büyük bölümü oluşturan ve hazinenin Merkez Bankasına borcu olarak işlenen kur farklarındaki artışın yıl sonu ve başı arasındaki değişimi %86 civarında olmuştur.
Kamu iç borçlarına plasman yapanlar, genellikle bankalar ile resmi ve özel kuruluşlardır. 1990lı yıllara gelindiğinde, Türkiyede hazine bonolarının %88ini bankalar, %7sini resmi kurumlar ve %4ünü özel kuruluşlar satın almıştır. Yine tahvillerin %91ini bankalar, %6sını resmi kurumlar, %3ünü de özel kuruluşlar satın almıştır. İç borç senetlerinin büyük bir kısmının bankaların elinde bulunmasının önemli bir nedeni, bu iç borç senetlerinin bankalarca tutulması zorunlu disponibilite değer olarak kabul edilmesidir. Böylece disponibilite tutma zorunluluğu nedeniyle krediye dönüştürülemeyen fonların rizikosu olmayan, oldukça yüksek faizli kamu borçlanma senetlerine plasmanı bankalar için cazip hale gelmiştir.
2.2. 1980 Sonrası Türkiyede İç Borçlanmanın Boyutları ve Etkileri
1980lerin ekonomik ve mali politikalarını çoğunlukla ve öncelikle dış borçların düzenli olarak ödenmesini mümkün kılacak döviz dengesinin sağlanması yönlendirmiştir.
Türkiyede kuvvetli bir borçlanma geleneğinin olmamasının oluşturduğu geçici potansiyellerin rolü önemlidir. Ancak bu potansiyel kısa sürede tüketildikten sonra, iç borçlanmadaki tehlikeli gidiş, dikkati çekmeye başladı. Aynı şekilde enflasyonda kamu kesimine kaynak oluşturma mekanizması olarak 1984 sonrasında önceki döneme göre fazlaca zorladı. Bunun araçlarından ve iç borçlanmanın bölümlerinden birisi olarak Merkez Bankasının kısa vadeli avans kullanımı da son yıllarda yeniden gündeme geldi.
1984-1988 yılları arasında dış borçlar, iç borçlar ve enflasyon aracılığı ile ek kaynaklar oluşturuldu. Ancak bu kaynaklarda önceki döneme göre daha yüksek büyüme hızlarına ulaşılmasına neden oldu. Bu dönemde, borç-enflasyon sarmalını tamamlayan bir unsur da kamu gelir ve gider açığının büyümesi ve vergi gelirlerinin aşındırılmasına paralel olarak bütçe dışında yaratılan fon ekonomisi olgusudur. Fonlarla yeni kaynak oluşturmaktan çok daha önemli olan olgu kaynaklarının bütçe dışına çıkarılması olmakla birlikte, 1984de gerek bütçe, gerekse toplam kamu gelirleri düzeyinde görülen gerilemeleri karşılayabilmek için fonların ek kaynak oluşturma görevini üstlendiğini söylenebilir. Fonların bir kısmı özellikle katma bütçeli yatırımcı kuruluşların yatırımlarını finanse etmek için kurulanlar konsolide bütçe açığının da kısmen bütçe dışına taşmasına yardımcı olmaktadırlar. Böylece bir yandan bütçe açıkları olduğundan küçük gözükmektedir, diğer yandan da altyapı yatırımlarından dolayı bütçe açığının ulaşabileceği boyutlar gizlenmektedir. Ancak bu arada konsolide fon dengesinin giderek büyüyen açıklarla bağlanması da kaçınılmaz hale gelmiştir. Bunun sonucunda ise, Kamu Ortaklığı Fonu gibi küçük bir fonun kaynaklarının %80inin dış ve iç borçlanmadan sağlandığı görülmüştür. Fonun 1984-1987 döneminde gelir ortaklığı senetleriyle sağladığı iç borç tutarı 129 milyara ve dış borç tutarı da 200 milyara ulaşmıştır. 1989 yılında ise 200 milyarlık bir borçlanmaya gidilmiştir.
İç borçların GSMH ile karşılaştırılması borçların nihai tediyesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Borçların sonuç olarak ödenmek zorunda olduğu, ödemenin de tek kaynağı milli gelir olduğu düşünülürse bu oranın önemi ortaya çıkar. Bu nedenle; borç ile GSMH oranı, devletin borçlanması yüzünden milli gelire ne derecede yükleneceğini (borç yükünü) ortaya koymaktadır. Bu nedenle 1980 sonrasında bütçe açıkları ve iç borçlanmanın GSMHa oranlarını inceleyelim.
Tablonun incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, 1982-1990 yılları arasında bütçe açığının GSMHa oranı 1.73 ile 5.3 arasında değişmiştir. Aynı dönemde iç borç stokunun GSMHa oranının ise 15.4 ile 29.5 arasında değiştiği gözlemlenmektedir. Bu durum bize, iç borçlanmanın ekonomideki fon aktarımında çok önemli bir paya sahip olduğunu ve dolayısıyla kamu kesimine mali piyasalardan giderek artan oranda fon aktarıldığını göstermektedir.
Tablo 5. Bütçe Açığı ve İç Borçlanmanın GSMH İlişkileri (1981-1990), (Milyar TL)
YILLAR BÜTÇE AÇIĞI NET İÇ BORÇ İÇ BORÇ STOĞU
/GSMH /GSMH /GSMH
1981 2,64 1,3 15,4
1982 1,73 1,5 16,4
1983 3,27 0,9 21,6
1984 5,33 2,3 22,9
1985 2,83 2,6 23,2
1986 3,58 2,9 25,1
1987 4,45 3,7 29,5
1988 4 3,5 28,3
1989 4,5 4,4 24,6
1990 5 2,7 20,4
Kaynak: TÜSİAD, Türk Ekonomisi, 1990.
İç borç stokunun GSMHa oranı uluslararası karşılaştırma imkanı sağladığı için önemli bir göstergedir. Bu oran OECD ülkelerinde farklı seyir gösterir. 1984 yılında bu oran Kanadada %37, Japonyada %34, Yeni Zelandada %39 nispetinde iken Almanyada %16, İsviçrede %12, Finlandiyada ise %6 nispetinde gerçekleşmiştir . İç borç stokunun GSMHa oranı açısından Türkiye pek çok OECD ülkesinden geri olmakla birlikte, Türkiyede iç borçların kısa vadeli ve faiz oranlarının %50-65 arasında olduğu düşünülürse bu oranın önemi ortaya çıkar. OECD ülkelerinde ise, iç borçların ortalama vadesi 12 yıl, faiz oranları da ortalama %10 civarındadır.
İç borçların 1970li yıllardan sonra sürekli artması sonucu, iç borç oranlarının ifadesinde daha değişik göstergelere ihtiyaç duymuştur.
Bu göstergelerin en önemlileri;
1. İç borç faizleri-vergi gelirleri oranı
2. İç borç faizleri-kamu harcamaları oranı
3. Net iç borçlanma-kamu harcamaları oranı
4. Toplam borç ödemeleri-vergi gelirleri oranı
İç borç faizlerinin her yıl ödenmek zorunda olması, bunun genellikle vergi gelirleri ile gerçekleştirilecek olması iç borç faizleri-vergi gelirleri ilişkisini önemli kılmaktadır. Faiz ödemelerinin kamu harcamaları içindeki payı da kamu kesimini harcamalarındaki esnekliği göstermesi açısından dikkat çekicidir.
Tablo 6dan çıkarılan sonuç iç borçlanma konusunda endişe vericidir. 1980 yılında vergi gelirlerinin %2.8i faiz gelirlerine harcanırken bu oran 1986 yılında dört kat, 1987 yılında altı kat artmış, sırasıyla %12 ve %18.5e yükselmiştir. 1989 yılında bu oran düşüş göstermekle beraber %14.1lik oran oldukça yüksektir. 1990 yılında ise %13.8e ulaşması kaygı verici gelişmelerin sürmekte olduğunu göstermektedir.
Tablo 6. İç Borçlanma Faizlerinin Vergi Gelirleri ve Kamu Harcamaları İçindeki Payı (1980-1990), (Milyar TL)
YILLAR FAİZ KAMU FAİZ-VERGİ FAİZ-KAMU
ÖDEME VERGİ HARC. ORANI ORANI
1980 21,7 750 1062 2,8 2
1981 41,1 189 1482 3,4 2,7
1982 32,2 1570 1552 2,1 2,2
1983 115,7 1934 2613 5,9 1,4
1984 156,2 2372 3785 6,5 4,1
1985 257,7 3829 5263 6,7 4,9
1986 716,5 5972 8160 12 8,7
1987 716,5 9043 12599 18,5 13,2
1988 1672,2 14475 20730 17,2 12
1989 4804,7 34058 24586 14,1 19,5
1990 6257,4 45476 43950 13,8 14,2
Kaynak: TÜSİAD, Ekonomik Rapor, 1991.
Faiz giderlerinin kamu harcamaları içindeki oranı da 1984 yılından sonra sürekli artmış ve tehlikeli boyutlara ulaşmıştır. Yıllık borçlanma hacmini belirleyen etkenin sadece o yılın borç anapara ödemeleri olmayıp, hazinenin nakit açığının da borçlanma yoluyla karşılanması gerektiği göz önüne alınırsa durum daha da vahimleşmektedir. Hazinenin nakit açığını belirleyen konsolide bütçe açıklarıdır ve bunun asıl nedeni özellikle Türkiyede kısa vadeli borçlanma nedeniyle faiz ödemeleridir. Bu, faiz ödemelerinin borçlanma gereksiniminin sürekli arttırdığını gösterir. Faiz ödemelerinin sürekli artış göstermesi iç borçlanma konusunda Türkiyenin kısır bir döngü içerisine girmekte olduğunu göstermektedir.
Tablo 7. Net İç Borçlanmanın Kamu Harcamalarındaki Payı ve Toplam Borç Ödemelerinin Vergi Gelirlerine Oranı (1980-1990), (Milyar TL)
YILLAR NET İÇ KAMU TOPLAM BR. VERGİ BORÇ-VERGİ
BORÇ. HARC. ÖDEME GELİRLERİ. ORANI
1980 48 1062 49 750 6,5
1981 88 1482 194,6 1190 16,4
1982 130 1552 261,6 1305 20
1983 109 2613 1229 1933 63
1984 421 3785 396,8 2369 16,7
1985 731 5263 1416,1 3829 37
1986 1170 8160 2946,4 5972 49,3
1987 2127 12599 6275,1 9079 69,1
1988 3497 20730 8366,8 14575 57,4
1989 7434 24586 15444,5 34058 45,3
1990 7626 43950 16182,4 45476 35,3
Kaynak: TÜSİAD, Türk Ekonomisi, 1991.
Net iç borçlanma ve kamu harcamaları oranı, kamu harcamalarının ne kadarının iç borçlanma ile gerçekleştiğini göstermektedir. Tablo 7de de görüleceği üzere, bu oran 1980 yılında %14,4 oranında gerçekleşmişken, 1989da bu oran %30lara varmıştır. 1990 yılında ise bu oran %17.4 olarak gerçekleşmiştir.
Daha çok iç borçlanmada sınır konusunda tartışmalarda önemli bir gösterge olarak toplam borç ödemeleri ile vergi gelirleri arasındaki oran gösterilmektedir. Bu oran 1980 yılında %6.5 olarak gerçekleşmiş, dönem boyunca %69.1e kadar yükselmiştir. 1987den sonra düşüş göstermesi ise her ne kadar olumlu ise de 1990 yılındaki %35.5lik oran oldukça yüksektir. Bu oran %5in altına çekilmelidir.
1980 sonrasında Türkiyede kamu kesimi finansmanının giderek borçlanmaya kaydırıldığı ve iç borç stokunun hızla tırmandığı gözlemlenmektedir. Bu durum, kamunun özel kesim fonlarının doğrudan kendisine aktardığını ve böylece de özel kesimin dışlandığı yönündeki dışlanma olgusunu (crowding-out) oluşturmaktadır.
Türkiyede ilk olarak 1933 yılında Ergani İstikrazı ile başlamıştır. 1990lı yıllara gelindiğinde ise, Türkiyede iç borç sorunu giderek büyümekte ve bütçeye ağır yükler getirmektedir. 1990 sonrasında iç borçlanmada meydana gelen değişikliklere baktığımızda bu sorunun önemi daha iyi anlaşılacaktır.
Tablo 8. İç Borç Stoku (1991-1993), (Milyar TL)
1991 1992 1993
Anapara ödemeleri 33383 82115 209050
Faiz ödemeleri 16914 34087 84825
Borçlanma 69846 162034 355662
Net borç kullanımı 36463 79920 146612
İç borç stoku 93642 175154 339754
Kaynak: DPT, Ekonomik Göstergeler, Şubat, 1994.
1991 yılında 93 trilyon TL olan iç borç stoku, 1992 yılında 175 trilyon TLye, 1993 yılında da 339 trilyon TLye yükselmiştir. Anapara ödemeleri, faiz ödemeleri, borçlanma ve net borç kullanımı da ilgili yıllarda sürekli artış göstermiştir.
1986 yılında her 100 liralık vergi gelirinin 43 lirası iç borç, anapara ve faiz ödemesine giderken, bu 1991 yılında 60 liraya, 1993 yılında ise 104 liraya yükselmiştir. Yani vergi gelirlerimiz iç borç anapara ve faiz ödemesine yetmemektedir. Bu borç anapara ve faiz ödemeleri vergi gelirlerinin 1995 yılında 1.5, 1996 yılında ise 2.5 katına çıkacaktır. Bu durum devletin en acil ihtiyaçlarını dahi yerine getiremeyeceği anlamını taşımaktadır. 1988 yılında GSMHnin yüzde 6.2si olan kamu kesimi borçlanma gereği 1991de 14.5e çıkmıştır. 1993 yılında bu oranın yüzde 16.3yükseldiği tahmin edilmektedir.
Artan kamu açıklarının borçlanma yoluyla finansmanı iç borçlanma faizlerinin yükselmesi ve borç vade yapısının kısalması ile sonuçlanmıştır. 1989 sonu itibariyle, uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleştirilmiş olduğu bir ortamda yüksek kamu açıkları
nedeniyle artan iç faizler, kısa vadeli sermaye girişinin hızla artmasına neden olmuştur. Kısa vadeli sermaye girişi bir taraftan artan ithalatın finansmanını sağlarken diğer taraftan da kamu açıklarının iç borçlanma yoluyla kapatılması için ek kaynak oluşturmuştur.
Tablo 9. İç Borç (1991-1993), (Milyar TL)
1991 1992 1993
Tahviller 24679 68574 178920
Bonolar 18258 42247 64489
Avanslar 13589 31000 70421
Konsolide Borçlar 37117 33334 25924
İç Borç Stoku 93642 175155 339754
Kaynak: Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Başlıca Ekonomik Göstergeler, Şubat, 1993, s. 95.
Tablo 9un incelenmesinden de anlaşılacağı üzere tahvil, bono ve avanslar ilgili yıllarda sürekli olarak artış göstermiştir. 1991 yılında 24 trilyon TL olan devlet tahvili borcu, 1992 yılında 68 trilyon TLye, 1993 yılında da 178 trilyon TLye çıkmıştır. 1992 ve 1993 yıllarında devlet tahvili borçlarındaki yıllık artış 103 trilyon TL olmuştur. Hazine bonolarında ise 1992 ve 1993 yıllarında 22.2 trilyon TLlik artış söz konusudur. 1992 sonunda 42.2 trilyon düzeyinde olan bono hacmi, bu artışla 1993 sonunda 64.5 trilyon TLye yükselmiştir. Bu iki kalemdeki toplam iç borç 1993 sonunda 243 trilyon liraya ulaşmış durumdadır. Oysa devlet tahvili ve hazine bonosu stoku 1992 yılında 110 trilyon liraydı. Kamu kuruluşlarının birbirine olan borçlarına karşılık hazine tarafından verilen tahkim tahvillerinin bu kapsama alınması, tahvil borçlarında meydana gelen artışın en önemli nedenini oluşturmaktadır. İç borç stokunun üçüncü kalemini oluşturan kısa vadeli avanslar da 1993 yılı içinde 39.4 trilyon lira artmıştır. 1992 sonunda 31 trilyon olan kısa vadeli avanslar, 1992 yılı sonunda 70 trilyon liraya çıkmıştır.
71 yazılmadı
2 tane grafik var
sonraki sayfadan devam
Yukarıdaki grafikten de anlaşılacağı üzere tahvil, bono ve avans ile yapılan borçlanma sürekli artış göstermektedir. 1991 yılında tahvil, bono ve avans yoluyla yapılan borçlanma 56 trilyon lira iken, 1992 yılında 141 trilyon liraya, 1993 yılında da 313 trilyon liraya çıkmıştır.
Hazinenin açıklamış olduğu 1994 yılı iç borç hedeflerinin gerçekleşmesi durumunda, iç borç stoku yıl sonunda 550 trilyon liraya ulaşacaktır. Hazinenin 1994 yılı programında tahviller yoluyla 26.5 trilyon lira, bonolar yoluyla 100.5 trilyon lira ve kısa vadeli avanslar yoluyla da 63.7 trilyon liralık borçlanma öngörmektedir. Ancak Hazine 1994 yılı için öngördüğü avans limitine yılın ilk aylarında ulaşmış durumdadır. Hazinenin 550 trilyon liralık iç borç hedefi, bütçe açığının 192 trilyon lira düzeyinde kalacağı düşünülerek yapılmıştır. Ne var ki, Türkiyede yaşanan ekonomik istikrarsızlık ve sürekli büyüyen bütçe açıkları iç borçlanmada öngörülen hedefin üzerine çıkılacağını göstermektedir. Nitekim 1994 yılı ilk aylarında iç borçlar 370 trilyon liraya ulaşmış durumdadır. Ayrıca tablo 10un yardımıyla, 1984den günümüze dek Türkiyede iç borç stokunun hızlı ve sürekli olarak yükseliş gösterdiği söylenebilir.
Türkiye'de kişi başına düşen borç miktarının 2 bin 436 dolara ulaştığı bildirildi. Türk-İş'e bağlı Genel Maden-İş Sendikası tarafından yapılan araştırmaya göre, Türkiye'de 1990 yılında kişi başına düşen borç miktarı 390 doları iç borçlar, 872 doları dış borçlar olmak üzere toplam 1.262 dolarken, bu miktar 2000 yılında 852 doları iç borçlar ve 1.584 doları dış borçlar olmak üzere toplam 2 bin 436 dolara ulaştı.
IMF'ye verilen niyet mektupları çerçevesinde uygulanan ekonomik politikalar sonucunda borç stokunun iyice arttığı bildirildi. Araştırmada, 1990 yılında kişi başına düşen borç miktarının 390 doları iç borçlar, 872 doları dış borçlar olmak üzere toplam 1262 dolarken, 2000 yılında 852 doları iç borçlar, 1584'ü dış borçlar olmak üzere, toplam 2 bin 436 dolara ulaştığı kaydedilerek "Diğer bir ifadeyle Türkiye'de doğan her çocuk 2 bin 436 dolar borçla dünyaya gözünü açmaktadır" denildi.
SONUÇ
Devletin, iç borçlanmayı hazine aracıyla doğrudan doğruya veya çeşitli kamu kuruluşlarını hazine kefaleti altında borçlandırmak sureti ile yaptığı görülmektedir. Devletin özel tasarrufçulardan borçlanabilmesi için özendirici önlemlerin alınması gerekmektedir. Az gelişmiş ülkelerde iç devlet borçları, kullanım yöntemleri nedeni ile para hacmini dolayısıyla da talebi artırdığı halde, yatırımlarda gerekli artışı sağlayamadığından ekonomide dengesizliğe yol açtığı görülmektedir. Uygulamada kısa vadeli borçlar, sürelerinde ödenmeyip gittikçe artan bir seyir izlemekte ve piyasada toplam para arzını artırmaktadır. Buna karşılık üretim aynı ölçüde artmadığından fiyatlar genel düzeyi sürekli olarak yükselmektedir.
Ödemede kullanılacak fonların vergi gelirleri ile karşılanacağı düşünüldüğünden, şayet vergi yükü adaletsiz dağılıyorsa, bu vergilerin yükü dar gelirli grubun üstüne binecektir. Bu nedenle devletin emisyonu gerektiren Merkez Bankasından borçlanması sınırlandırmalıdır. Borçlanmanın ekonomiye maliyeti daha az olacağından ve borç yükü daha adil dağılacağından küçük tasarruf sahiplerinin devlet tahvili almaları özendirilmeli ve tahvil almaları sağlanmalarıdır.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
AÇBA Sait, Devlet Borçlanması, Adım Yayıncılık, Ankara, Eylül, 1998.
AKTÜRK Nurcan, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Ekonomi ve İdari Bilimler Dergisi, Boğaziçi Üniversitesi Yayını, İstanbul, Cilt. 4, Sayı. 2.
ARSAN Üren, Türkiye de Cumhuriyet Devrinde İç Devlet Borçları , Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Maliye Enstitüsü Yayınları, Ankara, 1961.
ARTUN Tuncay, Türk Mali Sistemi, ( 1980-1984), Ankara, 1985.
ATAÇ Beyhan, Maliye Politikası, Eskişehir, 2000.
BUDAK Feyzullah, Yeni Yatırım Finansman Modeli, Ekonomide Diyalog, Temmuz, 1997.
BÜYÜKERŞEN Yılmaz, İç Devlet Borçlarının Enflasyonist Etkileri, Eskişehir, 1966.
BÜYÜKERŞEN Yılmaz, Tasarruf Bonoları Sorunu, ETO Dergisi, Nisan, 1965, sayı. 290.
DUE J. F. , Çevirenler: Sevim Görgün-İ.Önder, Maliye, İstanbul, 1967.
EKER Aytaç, Türkiye de Kısa Süreli İç Kamu Borçlarının Gelişimi, Ege Üniversitesi İ.İ.B.F.Dergisi, 1980.
Ekonomik Trend Dergisi, 5 Nisan Kararları, 10 Nisan, 1994.
ERGİN Feridun, Kredi Sistemi, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1975.
EROLGAÇ Yılmaz, Hisse Senedi ve Tahviller, Yükselen Matbaacılık, İstanbul, 1990.
FEVZİOĞLU Bedi, Nazari Tatbiki Mukayeseli Bütçe, İstanbul, 1984.
FONTANEAU P. , Çeviren: Şakir Özmen, Kamu İstikrarın Enflasyonist Karakteri, Ankara, 1960.
GÖRGÜN Sevim, Gelişen Bir Ekonomide İç Devlet Borçlarının Rolü ve Borç İdaresi, Maliye Enstitüsü Konferansları, 10. Seri, İstanbul, 1965.
İNCE Macit, Devlet Borçlanması ( Kamu Kredisi ), 3. Baskı, Ankara, 1976.
TUNCER Selahattin, İktisadi Kalkınmada Kamu Kredisinin Rolü ve Önemi, İstanbul, 1981.
ULUATAM Özhan, Kamu Maliyesi, A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları No. 413, Ankara, 1978.
ULUATAM Özhan, Enflasyon ve Devlet Gelirleri, ( 1963-1978 ), A.Ü. S.B.F. Yayını, No. 462, Ankara, 1981.
UZUNOĞLU Sadi, Özelleştirme ve Gelir Ortaklığı Senetleri, Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Eylül, 1987.
YAŞA Memduh, Devlet Borçları, 2. Baskı, Sermet Matbaası, İstanbul. 1981.
YÜKSEL Ali Sait, Sermaye Piyasası, Formül Matbaası, İstanbul, 1980.
(Milyar TL.)
BORÇ TUTARI 2002 Aralık 2003 Temmuz
A. HAZİNE TARAFINDAN ÖDENECEKLER 149.869.691 179.229.793
1. İSTİKRAZLAR 112.849.835 142.584.054
Devlet İç Borçlanma Tahvilleri 49.951.171 84.617.641
Özel Amaçlı Tahviller 46.636.106 47.043.026
İkraz Tahvilleri 12.426.487 12.665.007
Tahkim Tahvilleri 10.348 5.907
Döviz Cinsinden Tahvil Kur Farkları 3.825.724 - 1.747.528
2. HAZİNE BONOLARI 37.019.856 36.645.739
B. HAZİNE KEFALETLERİ 3 1
1. BONOLAR - -
2. TAHVİLLER 3 1
3. ÖZELLEŞTİRME İDARESİ - -
Ancak İkinci Dünya Savaşı tehlikesi karşısında ülkenin askeri gücünü arttırmak için yapılan harcamalar 1942 yılından itibaren genel bütçenin normal gelirleri ile karşılanamaz hale gelince, savunma harcamaları iç borçlanma ile finanse edilmeye başlanmıştır. Nitekim 1924-1938 yılları arasında genel bütçe giderlerinin içindeki genel ortalama oranı %34,5 olan savunma giderleri, 1939-1945 yılları arasında %54,7yi bulmuştur. Bu dönemde başvurulan Milli Savunma İstikrazı adı ile 135 milyon liralık iç borçlanma hasılatı, savunma harcamalarının neden olduğu bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılmıştır .
Savaş yıllarında başlayan bu bütçe açıkları, savaş yılları sonunda da devam etmiştir. İlk olarak 1946 yılında üretimi arttırmak amacı ile hazırlanan planların uygulanması ve gerekse mevcut sanayi kuruluşlarının geliştirilmesi ve çeşitli bayındırlık işlerinin giderlerini karşılamak amacı ile Kalkınma İstikrazı adı altında başvurulan 130 milyon TLlık borç hasılatı 1946 ve 1947 mali yılı bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılmıştır. Bu borçlanma ile başlayan bütçe açıkları eğilimi zaman zaman büyük boyutlara ulaşarak devam etmiştir.
Bütçe açıkları 1950den itibaren gittikçe büyüyen bir seyir izlemiştir. Bu açıkların kapatılma kaynaklarında borçlanmalar da yer almaktadır. 1960 yılına kadar bütçe açıklarının hemen hemen tamamı iç borçlanmalarla kapatılmıştır. Ancak 1950, 1951 ve 1953 yıllarında açıkların kapatılmasında dış borç ve Amerikan yardımı gibi dış yardımlara başvurulmuştur. Bu dönemde iç borç kaynakları 1950de %19, 1951de %28, 1953de %48, 1955de %8, 1956da %14, 1960da %13 ve 1961de ise %28 oranındadır.
1.1.2. 1962-1980 Dönemi
Gerek dalgalı borçlar ve gerekse 1948den sonra bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılan uzun vadeli borç giderleri, cari giderlerle yatırım giderlerini karşılamaktadır.
1962 yılından sonra da Merkez Bankası kaynaklarına doğrudan doğruya başvurulmadan iç borçlanma yoluyla bu açıkların kapatılması yoluna gidildiği gözlenmektedir. Ancak bu borçlanmalar uzun vadeli olmayıp çoğunlukla dalgalı borçlarla açıklar kapatılmaya çalışılmıştır.
Planlı dönemde uygulanan iç borçlanma politikasının önemle vurgulanması gereken bir bölümü de, bu yıllara dek fertlerden borçlanma geleneği olmayan Türkiyede zorunlu bir borçlanma örneği sayılabilecek tasarruf bonosu uygulamasıdır .
Türkiyede 5.1.1961 tarihinde çıkarılan 223 sayılı yasa Türk ekonomisinin istikrar içinde gelişmesini sağlamak için tarım, sanayi ve ulaştırma alanlarında yapılacak yatırımların finansmanında kullanılmak üzere tasarruf bonoları adı ile uzun vadeli borç çeşitlerine bir yenisi daha eklenmiştir. Yatırımların geniş ölçüde enflasyonist kaynaklardan beslenmesi ve bu alanda gerçek tasarrufa başvurulması amacını güden bu türlü devlet borçlanmasında yasa, bireylerin maaş ve ücretlerinden Gelir ve Kurumlar Vergisi mükelleflerin beyan ettikleri gelirden, gayrimenkullerin satış değerinden, milli piyango ve Bankalar İl Spor Toto İkramiyelerinden, Veraset ve İntikal Vergisi Teminatlarından, İstihkaklardan matrahın %3ünün devlet borç senetlerine tasarruf bonolarına yatırılmasını şart koşmuştur . %6 faizli olan tasarruf bonolarının nama yazılı olarak ihraç edildikleri halde, ihraçlarını izleyen 5 yıldan sonra hamiline ad ve itibar olunacağı yolundaki açık kapı ile senetler ihraçlarından hemen sonra piyasada yoğun bir el değişimine konu olmuştur.
Ancak gelirlerinin %3ünü devlete borç olarak verip karşılığında tasarruf bonosu almak zorunda kalan mükelleflerinden ihtiyaçları olanlar ellerindeki bonoları üzerinde yazılı değerden çok aşağısına satmak zorunda kalmışlardır .
Tasarruf bonosu uygulaması amacına ulaşamayarak 8 Haziran 1972de 1598 sayılı yasa ile kaldırılmıştır.
Dalgalı devlet borçları esas itibariyle para piyasasından elde edilen borçlardır. Ancak gelişmiş bir para piyasasının olmaması, devletin kısa vadeli iç borçlarında gerek doğrudan doğruya ve gerekse ticaret bankaları aracılığı ile Merkez Bankasına başvurulması borç sağlanmasında çok kolay bir yol olarak ortaya çıkmaktadır.
Türkiyede 1936 yılında 2999 sayı ile çıkarılan Bankalar Yasasının 26, 31 ve 45inci maddesine göre, bankaların karşılıklarını ve bankalar ile anonim şirketlerin 1935 yılından bu
yana ayırdıkları ihtiyatların %15ini devlet iç borçlanma tahvillerine veya bu tahviller kadar faiz getiren menkul değerlere yatırmaları zorunluluğu konulmuştur. Daha sonra 4060 sayılı yasa ile banka ve şirketlerin karşılık ve ihtiyatları karşılığında verilmek üzere Hazine Tahvilleri çıkarılmış ve bu tahviller daha önce verilen menkul değerler ile değiştirilmiştir.
1963 yılından sonra kamu kesimi bütçe açıklarının karşılanması yanında giderek artan şekilde kamu kesimi kuruluşlarının açıklarının kapatılması amacı ile önemli oranda iç borçlanma yoluna başvurulmuştur.
2.2. 1980 Öncesi Türkiyede İç Borçlanmanın Boyutları ve Etkileri
1.2.1. 1933-1963 Dönemi
1933 yılından planlı döneme kadar Türkiyede dalgalı iç borçların toplam iç borçlar içindeki oranı 1962 yılına dek süren bir artış göstermiştir. Her ne kadar 1945, 1947, 1954, 1955 ve 1956 yıllarında bir önceki yıla göre bir düşme gözlenmekte ise de bunların hem düşme hızı yavaştır hem de genel eğilimi değiştirici boyutta değildir.
Dalgalı devlet borçlarının toplam iç devlet borçları içindeki oranı 1944 yılından sonra, daha önceki yıllarda görülen artış hızı kısmen yok olmuş ise de, yine de yükselme gösteren oranlar 1953 yılında %69a çıkmıştır. Sonuç olarak dalgalı iç devlet borçlarının toplam iç borçlara oranı 1939 sonrasında hemen hemen sürekli olarak %50nin üzerinde olmuştur. Ayrıca 1933 yılında göre azalma gösteren yıllarda, yani 1934 ve 1963de dalgalı borçların konsolidasyonunun sağladığı zorunlu bir azalma söz konusudur.
Tablo 1. 1933-1963 Yılları Arasında İç Devlet Borçlarında Meydana Gelen Değişmeler (Milyon TL)
DALGALI UZUN VADELİ TOPLAM İÇ
YIL BORÇLAR A/C BORÇLAR B/C DEVLET BORÇ.
1933 27,2 0,15 158,4 0,85 185,6
1936 55,2 0,25 167,6 0,75 222,8
1940 364 0,67 181,9 0,33 545,9
1944 1042,4 0,8 261,8 0,2 1304,2
1948 803,6 0,55 668,9 0,45 1472,5
1953 1581,5 0,69 710,3 0,31 2291,8
1957 2133,1 0,66 1111,7 0,34 32244,8
1960 3342,9 0,68 1538,3 0,32 4881,2
1962 1090,2 0,11 8808,3 0,89 9898,5
1963 2058,3 0,19 8739,5 0,81 10791,9
Kaynak: DİE Bülten ve Yıllıkları, Hazine Genel Müdürlüğü Bütçe Gerekçeleri ve Odalar Birliği Yıllık İktisadi Raporları.
1934 ve 1962 yılında uzun vadeli borçlarda meydana gelen ani yükselmelerde, daha önce belirtildiği gibi, kısa vadeli borçlarda yapılan konsolidasyona bağlanabilir.
Türkiyenin, uzun vadeli borçlanma yönünde olan tercihi, zaman ilerledikçe kısa vadeli borçlara yönelinerek terkedilmiştir. 1939-1945 dönemini özel yıllar olarak kabul etsek dahi yine de, hükümetlerin kısa vadeli borçlanmaya daha yakın olduklarını söyleyebiliriz.
Tablo 2. İç Devlet Borçlarının GSMHya Oranı (Milyon TL)
Yıl GSMH TOPLAM İÇ GSMH'YE
DEVLET BORÇ. ORANI
1933 1141,4 185,6 0,16
1935 1310 206,4 0,16
1940 2403,4 545,9 0,23
1945 5684,7 1314,8 0,23
1950 9694,2 1767,4 0,18
1955 19117,4 2513 0,13
1960 46664,3 4881,2 0,1
Kaynak: Türkiyede GSMH, TOBB, Ankara, 1987, ss. 177-178.
1933-1963 döneminde iç devlet borçlarının ekonomik etkilerinden olan,GSMHa oranının %10 ile %23 arasında değiştiği gözlemlenmektedir. 1945 yılından sonra kamu borçlarının sürekli olarak artmasına karşılık GSMHa oranı düşüş göstermiştir. Borcun GSMHa oranının azalmasının başlıca iki nedeni vardır. Birincisi; başlangıçtaki yıllarda kamu borçları içinde Merkez Bankasına olan kağıt para borcunun büyük bir yer işgal etmesidir. Bu nedenle borcun milli gelire oranı o yıllarda yüksek görülmüştür. İkinci neden ise; cari fiyatlarla milli gelirdeki artışın borçlardaki artıştan daha fazla olmasıdır. Çünkü enflasyon artışı, eski yıllardan kalan borcun gerçek değerini düşürerek borç yükünün azalmasına neden olmuştur. Bu nedenle de borçlardaki gerçek artış az olmuş ve GSMHa oranında azalma görülmüştür.
1938-1963 yılları arasında kısa vadeli borçların milli gelire oranı, sürekli olarak uzun vadeli borçlara göre yüksek olmuştur.
1.2.2. 1963-1980 Dönemi
Bütçeden ödenecek iç borçların büyük bir bölümü, her yıl hazine tarafından çıkarılan Hazine Bonolarının satışından doğmaktadır. 1962-1980 dönemindeki kamu iç borçlarının dağılımına bakıldığında özellikle 1977 yılı ve sonrasındaki dönemde belediye borçlarının hızla arttığı görülmektedir. Bütçe dışı kamu kesimi borçlarının hemen hemen tümü Devlet Yatırım Bankası tarafından Kamu İktisadi Teşebbüslerinin finansmanı için çıkarılan borç senetlerine dayanmaktadır.
1980li yıllara dek en çok uygulanan Hazineye Kısa Vadeli Merkez Bankası avansları 24 Şubat 1961 tarih ve 1260 sayılı kararla %5e düşürülmüştür. Bu oran 21 Nisan 1965 tarih ve 583 sayılı yasa ile %10 yükseltilmiştir. Daha sonra bu oran 1211 sayılı Merkez Bankası Yasası uyarınca cari bütçe ödeneklerinin %15ine yükseltilmiştir.
Tablo 3. 1963-1980 Yılları Arasında İç Borçların GSMHya Oranı
Yıl GSMH TOPLAM İÇ BORÇ A/GSMH(%)
1963 66801,4 10372 15,5
1964 71312,8 11991 16,8
1965 76726,3 12598 16,4
1966 91419 15910 17,4
1967 101480,6 18261 17,9
1968 112493,4 20622 18,3
1969 124892,9 22640 18,1
1970 147776,1 24590 16,8
1971 192602,3 29575 15,3
1972 240809,2 33094 13,7
1973 309899,4 38516 12,4
1974 427097,5 42995 10
1975 535771 66503 12,4
1976 674985,7 96991 14,3
1977 872893,8 134196 15,3
1978 1290723,4 178698 13,8
Kaynak: TOBB, Türkiyede GSMH, Ankara, 1987, s. 178.
1963-1980 yılları arasında kamu iç borçlarının miktarındaki artış oranları yıldan yıla giderek yükselmesine karşın, iç borçların GSMHya oranı 1970-1980 döneminde azalma göstermiştir. Bu durum enflasyonun etkisi ile cari fiyatlarla hesaplanan GSMHnin artış hızının toplam iç borçların artış hızından daha fazla olmasından kaynaklanmaktadır.
İlgili dönemde özellikle 1970li yıllarda bütçe dışı kamu kesimi borçlanmasının hızla arttığı gözlemlenmiştir. Bu durum, bir bütün olarak kamu kesiminin normal yollardan kaynak sağlanmasındaki güçlüklerden doğmaktadır. Bir başka deyişle, kamu borçlanması belli bir ekonomi politikasından çok güncel gereksinmelere dayalı bir biçimde oluşmaktadır. Borçlanmayla başlıca iki amaç güdülebilir; ya ekonomide aşırı talebi sınırlayarak fiyat artışlarını kararlı tutmak ya da belli yatırım projelerinin gerçekleşmesini, başka kaynak bulunamıyorsa sağlamaktır.
Fiyatları kararlı tutmak için borçlanmaya gidilmesinde bu politikanın başarılı olabilmesi için, kamu tarafından elde edilen paranın yeniden ekonomiye dönmemesi, ya da talebe dönüşmemesi gerekir. Ancak 1970li yılların yarısından sonra sağlanan kamu borçlarını, hızlı fiyat artışları olmasına karşın, kamu harcaması biçiminde ekonomiye döndüğü görülmüştür.
1963-1980 döneminde, etkin bir kamu gelirleri politikası izlenmemesi, sonuçta iç borçların artmasına yol açmıştır. Ayrıca ilgili dönemde toplam sabit sermaye yatırımları da planlanan düzeyde gerçekleşmemiştir .
2. 1980 SONRASI TÜRKİYEDE İÇ BORÇLANMA
24 Ocak 1980 yılında uygulanmaya başlanan İstikrar Programı bir yandan gönüllü tasarrufları arttırmayı diğer yandan da etkin bir sermaye kaynağı kullanımı sağlamayı amaçlamaktaydı. Ancak, bankacılık sisteminin, sermaye piyasasının yeterince gelişmemiş olması yüzünden faiz oranları serbest piyasa koşullarına bırakılamamıştır. Dönem süresince, mevduat genişlemesi önemli ölçüde faiz farkından kaynaklanmaktadır. Bu çerçevede, faiz oranlarının Temmuz 1980de serbest bırakılmasına karşın, finansman aracılığı yapan kurumların parasal kaynaklarının etkin kullanımını sağlayacak işlerliğe sahip olamadıkları bir deneyim geçirilmiştir.
1980den sonra özel sektörün sermaye birikimini arttırmaya yönelten parasal genişleme, özel sektör içinde de belli alt sektörlerin desteklenmesi biçiminde yürütülmektedir. Bu dönemde Merkez Bankası kredileri, ya da parasal genişlemeden esas payı düşük faizli ihracat kredileri almaktaydı. Ancak, bu durum kredi faizlerinin yüksekliği nedeniyle enflasyonu önlemek amacıyla arzı artırıcı yöndeki özel sektör sabit sermaye yatırımlarının bu dönemde önemli ölçüde düşmesine neden olmuştur. 1979-1983 yılları arasında hem özel hem de kamu sektörünün sabit sermaye yatırımları düşmüştür.
1980 İstikrar Programının temel amaçlarından birisi de, piyasa koşullarının egemen kılınması olduğuna göre, bir bütün olarak kamu kesiminin daraltılması gerekirdi. Ancak çeşitli göstergeler programın bu doğrultuda yürütülemediğini göstermektedir.
1980 yılında uygulamaya konan ve 24 Ocak kararları olarak bilinen kararlarla Türk ekonomisi önemli dönüşümler yaşamaya başlamıştır. Yaşanan tüm olumsuz gelişmeler ve ekonomik göstergeler bir yana dönemin en belirgin özelliği yüksek enflasyon ve kamu kesimi açıklarıdır. Bu dönemde, kamu kesimi açıklarının Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesinin enflasyon üzerinde yarattığı olumsuz etkiyi giderme amacıyla, 1980 sonrası iç borçlanmada önemli artışlar kaydedilmiştir.
1984-1988 döneminde, hazine artık GSMHnın küçümsenmeyecek oranda, kamu sektörü dışından net borçlanmalar yapmaya başlamıştır. Hazine Bonosu, Devlet Tahvili ve Gelir Ortaklığı Senetleri olarak bireylerin dolaysız ve net satın almaları, hazine gereksinmelerinin artan dilimlerini karşılamaktadır. Bu gelişmeler doğrultusunda, Türkiyede bir sermaye piyasası oluşmuştur. 1984 yılından sonra aniden sıçrayan parasal ikame, sadece dövize değil, yüksek reel faizli hazine borç aletlerine de yönelmiş ve artan piyasa riski ticari bankaların hazine kağıtlarını tercih etmesine yol açmıştır.
24 Ocak İstikrar Programı ana hedefleri içinde Kamu İktisadi Teşebbüslerinin piyasa koşullarına uygun olarak çalışması, ekonomideki önem ve ağırlığının azaltılması ve bu teşebbüslerin devlet elinden zamanla çıkartılması, yani özelleştirilmesi önemli bir yer tutuyordu . Özellikle 1983 yılından itibaren KİTlerin GSYİH içindeki payı giderek yükselmiş ve %11lik bir düzeyden %17ler yükselmiş ve KİTlerin ekonomideki ağırlığı artmıştır.
Yasal dayanağı; 17.3.1984 gün ve 18344 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 2983 sayılı kanun ile çıkarılan Gelir Ortaklığı Senetleri, İstikrar programı ana hedeflerine dayalı olarak istikrarlı ve güvenilir gelir sağlamak suretiyle tasarrufları teşvik etmek ve sağlanacak ek finansman kaynakları ile kamu hizmetlerini hızlandırmak amacıyla çıkarılmıştır. Alt yapı tesislerinin gelirine gerçek ve tüzel kişilerin ortak olması amaçlanmış, bu amaçların gerçekleştirilmesi için T.C. Merkez Bankası nezdinde Kamu Ortaklığı Fonu oluşturulmuştur.
Gelir Ortaklığı Senetleri Türk Finans piyasasında yeni bir araçtır. Bu araç, faiz ödemeyip belirli bir gelire ortak ederek gelir payı önerdiğinden dolayı yaygın borç senetlerinde farklılıklar göstermektedir.
Bu senetlerde devletin iç borçlanma araçlarından birisidir ve buna göre aynı zamanda bir kaynak bulma aracıdır. Eğer bu kaynak çıkarılış amacına uygun olarak KİTlerin finansman açığının kapatmak ve yeni yatırımlar için kaynak oluşturulmakta kullanılıyorsa olumlu olarak görülebilir. Ancak bu kaynak bütçe açıklarının kapatılmasında kullanılıyorsa, gerek ana para gerekse getirinin ödenmesi devlete yük olacaktır. Tekrar bütçe açıklarına neden olabilecek, enflasyonist bir niteliğine dönüşebilecektir.
Enflasyona bağlı olarak gelirlerin de artması beklendiğinden gelir ortaklığı senetlerinin dağıtacağı gelir payları da artacaktır. Ancak bu senetler enflasyonun düşmesi beklenen yüksek enflasyon dönemlerinde ihraç edildiğinde gelirler enflasyon düştükçe düşmeyeceğinden hatta yavaşlamış olarak artmaya devam edeceğinden ihraç eden kurum için çok pahalı, alıcı içinse son derece karlı bir araç olacaktır.
1980 yılından sonra, Türkiyede sermaye piyasasında el değiştiren menkul değer türlerini çeşitlendirmek, öte yandan bunların miktarını arttırmak sureti ile piyasayı canlandırma politikası benimsenmiştir. Bu amaca ulaşmak için daha önce çıkarılan gelir ortaklığı senetlerinin ardından Haziran 1986da Toplu Konut ve Kamu İdaresi Başkanlığı tarafından dövize endeksli tahviller çıkarılmıştır.
Döviz endeksli tahvil, genelde bir ya da birden fazla sayıda yabancı paraya, altın ve fiyatlar genel düzeyindeki değişmeler bağlı olarak çıkarılan menkul değerdir.
Dövize endeksli tahvil çıkarımı, yüksek enflasyonu ve ulusal paranın değer yitirişini benimsemiş ülkelerde uygulanan bir borçlanma modelidir. Başta Brezilya, Arjantin ve Bolivya gibi bir çok borçlu Latin Amerika ülkeleri ile İsrail bu modelin başlıca uygulayıcısıdırlar. Ancak ekonomik istikrara sahip ülkelerde bu tür borçlanma fazla ilgi çekmemektedir.
Türkiyede dövize endeksli borçlanma ilk kez 50 milyarlık Hasan Uğurlu Barajı Gelir Ortaklığı senetleri ile gündeme gelmiştir. Bu senetlere her an paraya dönüştürme ve vergi muafiyeti gibi ayrıcalıklar da tanınmıştır. 1987 yılı içinde bu yolla planlanan borçlanma 600 milyar TLye ulaşmıştır.
Dövize endeksli finansal araçların Türkiyede uygulanmasında bir takım sakıncalar ortaya çıkmıştır. Her şeyden önce enflasyonun en önemli sorun olduğu, bütçe açıklarının rekor düzeylerde seyrettiği, sermaye piyasasının gelişmediği ve Türk Lirasının sürekli değer kaybettiği bir dönemde bu tür modellerin denenmesi oldukça risklidir. Bu tür borçlanma sonucunda, ulusal paranın güvenilir olmadığının resmen hükümetçe de kabul edilmesi ile ilgili çevrele hızlı kur ayarlamaları beklentisi içine girmişlerdir.Bu tür menkul değer ihracı, birikim sahiplerinin endekssiz ihraçlara beklenen ilgiyi göstermemelerine neden olmuştur. Bu durumdan en fazla zarar görecek olan şüphesiz ki sürekli değer kaybeden Türk Lirası olacaktır.
2.1 1980 Sonrası Türkiyede İç Borçlanmanın Nedenleri ve Kaynakları
İç borçlanma konusunda 1980 yılı sonrasında meydana gelen değişikliklerin nedenlerini belirtmeden önce, 1980 yılından öncesi ve sonrasının benzerlik ve farklılıklarına bakmakta yarar vardır.
Dönemler arasındaki benzerliklerin en önemlisi 1950den sonra ekonominin hemen her yıl bir kamu finansman açığı ile karşılaşmış olmasıdır. Bu olgu, iç borçlanma aracının Keynesçi Antikonjöktürel amaçlarla kullanılması olanağını yok etmiştir. Bunun temel nedeni, Türkiyede kamu finansman açıklarını arizi değil, uzun yıllardır değişmeyen kronik bir sorun olmasıdır. Uygulanan istikrar politikaları ve onu izleyen çok kısa süreli ekonomik durgunluk dönemlerinde hem iç ve hem de dış dengesizliklerle aynı anda karşılaşıldığı için daima şok verici bir yaklaşım benimsemek zorunda kalmıştır. Bunun sonucunda ise, para politikalarının kolaylıkla kullanılabilirliği, iç borçlanmaya yönelmeye yol açmıştır. Kaldı ki, istikrarsızlık dönemlerinde borçlanılmamış olması durgunluk dönemlerinde geri ödemenin yapılmasını olanaksız kılmıştır.
Dönemler arası farklılık daha önemlidir. 1980 öncesinde mali piyasalar hem mevduat hem de krediler için negatif faizlerin geçerli olmasının mümkün kılabiliyordu. Sosyal güvenlik kurumlarından kaynak fazlalarının devlet tahviline bağlanmalarını zorunlu kılan yasal zorlamalar da bu durumu kolaylaştırabiliyordu. Aynı dönemde, ticari bankalarımızın da negatif faizle mevduat toplayabildikleri ve bunun bir kısmının hazine tahvil ve bonolarına yatırmaya ikna edilebildikleri bir ekonomide, hazinenin doğrudan piyasaya girip rekabet yapması pek akla yakın gelmemiştir. Ancak 1981 yılı sonrasında bu koşullar geçerliliklerini büyük ölçüde yitirmişlerdir.
Yukarıda sayılanların dışında da pek çok benzerlik veya farklılık sayılabilir. Ancak önemli olan hazinenin 1960 ve 1970lerdeki iç borçlanma operasyonlarının 1983-1989 arasındaki dönemde reel boyut ve temel nitelik yönünden büyük sapma göstermiş olmasıdır. Tek temel benzerlik ise, bugün de halen iç borçlanmanın antikonjonktürel amaçlarla kullanılmamakta oluşudur. Net borçlanma arttıkça kamu harcamaları da artmaktadır.
1970li yıllardan 1980li yıllara geçilirken hazinenin iç borçlanma operasyonlarında az da olsa bazı kıpırdanmalar başlamıştır. 1983-1989 dönemindeki hazine iç borçlanma operasyonları, iç borçlanmadaki artışın reel boyutları ve hızı, tahvil ve bonoların yeni müşterileri, nominal ve reel faiz oranları ile hem yurtiçinde ve hem de yurtdışında giderek daha fazla ilgi çekmeye başlamıştır.
1980 öncesinde iç borçlanmanın en önemli nedenlerinden birisi olan KİT açıkları 1984den sonra ortadan kalkmış ve yerini, bütçe açıkları almıştır.
1980 öncesi özellikle KİT finansman açıkları nedeniyle kamu kesimi uzun yıllar net açık vermiştir. Ancak 1980 sonrası kamu açıklarında yapısal bir değişiklik olmuş, kamu açıkları, kamu harcama ve yatırımlarından kaynaklanmaya başlamıştır. Bu dönemde kamunun geniş çaplı ve büyük ölçekli yoğun altyapı yatırımlarına girmesi, özellikle enerji ve ulaştırma alanlarında gelişme, kamu açıklarına neden olmuştur. Kamu açıklarının kaynağının değişmesi, borçlanmayı önemli bir finansman aracı haline getirmiştir.
Tablo 4 incelendiğinde bütçe açıklarındaki artışa paralel olarak, net iç borçlanma ve iç borç stokundaki artışlar görülmektedir. 1982 ve 1983 yıllarında bütçe açıkları sınırlı tutulmuş, ancak 1983 yılından 1988 yılına kadar sürekli artış göstermiştir. Bu trend 1989 yılında sıçrama göstermiş, 1990 yılında da devam etmiştir. Bu gelişmeler kamu finansmanı ve iç borçların Türk ekonomisinde önemli bir paya sahip olduğunu gösterir ve kamu kesiminin mali piyasalardan artan oranda fon aktardığını ortaya koyar. Bu sebeple 1983 sonrası iç borçların, özel kesimin dışlanmasına sebep olduğu söylenebilir.
Tablo 4. Bütçe Açıkları ve İç Borçlanma (1981-1990), (Milyar TL)
YILLAR BÜTÇE NET İÇ İÇ BORÇ
AÇIĞI BORÇ. STOĞU
1981 173 88 1010
1982 151 130 1435
1983 376 109 2484
1984 979 421 4284
1985 787 731 6450
1986 1406 1170 9871
1987 2590 2127 17223
1988 3390 3497 28463
1989 7672 7434 42016
1990 14202 7626 58500
Kaynak: TÜSİAD, Ekonomik Raporlar, 1998 Eylül.
Yine aynı tabloda iç borçlanma göstergelerinin 1984 sonrası ve 1987 yıllarında önemli artışlar gösterdiği görülmektedir. Bu artışlardan 1984 yılındaki artış vergi gelirlerinin düşmesinden kaynaklanmaktadır. Uygulamaya konulan vergi reformu ile vergi gelirleri düşmüş, ancak kamu harcamalarının artışı durdurulamadığından büyük açıklar verilmiştir.
1987 yılında iç borçlanmadaki artış borçlanma yönteminden kaynaklanmaktadır. Kamu harcamalarının kontrol altına alınması ve kamu açığının parasal genişleme yerine iç borçlanma ile giderilmesinden kaynaklanmaktadır.
Tablo 4den de anlaşılacağı üzere 1987 yılında hızla artmaya başlayan iç borç stoku, 1988den 1989a gelindiğinde %48 oranında genişleyerek 42 trilyon TLye, 1990 yılında da 58 trilyon TLye ulaşmıştır. Ancak, bunun 25 trilyonluk bölümü konsolide borçlardır. Yani kamu sektörü kuruluşları arasında finansman ilişkilerinden ve kur farklarının hesapta iç borçlara dahil edilmesinden ileri gelen kamudan kamuya borçlardır. Hazinenin nakit açığını asıl belirleyen konsolide bütçe açıklarıdır ve bununda asıl nedenin iç ve dış borç faiz ödemeleridir.
1980 sonrasında Türkiyede iç borçlanmaya gidilmesinin temel nedeni olan bütçe açıkları yanında bir diğer neden ise, dış borç anapara ve faizlerinin sürekli olarak artış göstermeleridir. Bu artış 1984 yılında yapılan vergi düzenlemeleri sonucu azalmış olan vergi gelirleriyle karşılanmayınca geriye çözüm yolu olarak ya emisyona başvurmak ya da iç borçlanmaya gitmek kalmıştır.
Bu durumda en önemli göstergelerden biri hazineden ödenecek borçlar içinde en büyük kalemi oluşturan konsolide borçlardaki artışın bu yıllar boyunca %52 civarında seyretmesidir. Konsolide borçlar içinde en büyük bölümü oluşturan ve hazinenin Merkez Bankasına borcu olarak işlenen kur farklarındaki artışın yıl sonu ve başı arasındaki değişimi %86 civarında olmuştur.
Kamu iç borçlarına plasman yapanlar, genellikle bankalar ile resmi ve özel kuruluşlardır. 1990lı yıllara gelindiğinde, Türkiyede hazine bonolarının %88ini bankalar, %7sini resmi kurumlar ve %4ünü özel kuruluşlar satın almıştır. Yine tahvillerin %91ini bankalar, %6sını resmi kurumlar, %3ünü de özel kuruluşlar satın almıştır. İç borç senetlerinin büyük bir kısmının bankaların elinde bulunmasının önemli bir nedeni, bu iç borç senetlerinin bankalarca tutulması zorunlu disponibilite değer olarak kabul edilmesidir. Böylece disponibilite tutma zorunluluğu nedeniyle krediye dönüştürülemeyen fonların rizikosu olmayan, oldukça yüksek faizli kamu borçlanma senetlerine plasmanı bankalar için cazip hale gelmiştir.
2.2. 1980 Sonrası Türkiyede İç Borçlanmanın Boyutları ve Etkileri
1980lerin ekonomik ve mali politikalarını çoğunlukla ve öncelikle dış borçların düzenli olarak ödenmesini mümkün kılacak döviz dengesinin sağlanması yönlendirmiştir.
Türkiyede kuvvetli bir borçlanma geleneğinin olmamasının oluşturduğu geçici potansiyellerin rolü önemlidir. Ancak bu potansiyel kısa sürede tüketildikten sonra, iç borçlanmadaki tehlikeli gidiş, dikkati çekmeye başladı. Aynı şekilde enflasyonda kamu kesimine kaynak oluşturma mekanizması olarak 1984 sonrasında önceki döneme göre fazlaca zorladı. Bunun araçlarından ve iç borçlanmanın bölümlerinden birisi olarak Merkez Bankasının kısa vadeli avans kullanımı da son yıllarda yeniden gündeme geldi.
1984-1988 yılları arasında dış borçlar, iç borçlar ve enflasyon aracılığı ile ek kaynaklar oluşturuldu. Ancak bu kaynaklarda önceki döneme göre daha yüksek büyüme hızlarına ulaşılmasına neden oldu. Bu dönemde, borç-enflasyon sarmalını tamamlayan bir unsur da kamu gelir ve gider açığının büyümesi ve vergi gelirlerinin aşındırılmasına paralel olarak bütçe dışında yaratılan fon ekonomisi olgusudur. Fonlarla yeni kaynak oluşturmaktan çok daha önemli olan olgu kaynaklarının bütçe dışına çıkarılması olmakla birlikte, 1984de gerek bütçe, gerekse toplam kamu gelirleri düzeyinde görülen gerilemeleri karşılayabilmek için fonların ek kaynak oluşturma görevini üstlendiğini söylenebilir. Fonların bir kısmı özellikle katma bütçeli yatırımcı kuruluşların yatırımlarını finanse etmek için kurulanlar konsolide bütçe açığının da kısmen bütçe dışına taşmasına yardımcı olmaktadırlar. Böylece bir yandan bütçe açıkları olduğundan küçük gözükmektedir, diğer yandan da altyapı yatırımlarından dolayı bütçe açığının ulaşabileceği boyutlar gizlenmektedir. Ancak bu arada konsolide fon dengesinin giderek büyüyen açıklarla bağlanması da kaçınılmaz hale gelmiştir. Bunun sonucunda ise, Kamu Ortaklığı Fonu gibi küçük bir fonun kaynaklarının %80inin dış ve iç borçlanmadan sağlandığı görülmüştür. Fonun 1984-1987 döneminde gelir ortaklığı senetleriyle sağladığı iç borç tutarı 129 milyara ve dış borç tutarı da 200 milyara ulaşmıştır. 1989 yılında ise 200 milyarlık bir borçlanmaya gidilmiştir.
İç borçların GSMH ile karşılaştırılması borçların nihai tediyesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Borçların sonuç olarak ödenmek zorunda olduğu, ödemenin de tek kaynağı milli gelir olduğu düşünülürse bu oranın önemi ortaya çıkar. Bu nedenle; borç ile GSMH oranı, devletin borçlanması yüzünden milli gelire ne derecede yükleneceğini (borç yükünü) ortaya koymaktadır. Bu nedenle 1980 sonrasında bütçe açıkları ve iç borçlanmanın GSMHa oranlarını inceleyelim.
Tablonun incelenmesinden de anlaşılacağı üzere, 1982-1990 yılları arasında bütçe açığının GSMHa oranı 1.73 ile 5.3 arasında değişmiştir. Aynı dönemde iç borç stokunun GSMHa oranının ise 15.4 ile 29.5 arasında değiştiği gözlemlenmektedir. Bu durum bize, iç borçlanmanın ekonomideki fon aktarımında çok önemli bir paya sahip olduğunu ve dolayısıyla kamu kesimine mali piyasalardan giderek artan oranda fon aktarıldığını göstermektedir.
Tablo 5. Bütçe Açığı ve İç Borçlanmanın GSMH İlişkileri (1981-1990), (Milyar TL)
YILLAR BÜTÇE AÇIĞI NET İÇ BORÇ İÇ BORÇ STOĞU
/GSMH /GSMH /GSMH
1981 2,64 1,3 15,4
1982 1,73 1,5 16,4
1983 3,27 0,9 21,6
1984 5,33 2,3 22,9
1985 2,83 2,6 23,2
1986 3,58 2,9 25,1
1987 4,45 3,7 29,5
1988 4 3,5 28,3
1989 4,5 4,4 24,6
1990 5 2,7 20,4
Kaynak: TÜSİAD, Türk Ekonomisi, 1990.
İç borç stokunun GSMHa oranı uluslararası karşılaştırma imkanı sağladığı için önemli bir göstergedir. Bu oran OECD ülkelerinde farklı seyir gösterir. 1984 yılında bu oran Kanadada %37, Japonyada %34, Yeni Zelandada %39 nispetinde iken Almanyada %16, İsviçrede %12, Finlandiyada ise %6 nispetinde gerçekleşmiştir . İç borç stokunun GSMHa oranı açısından Türkiye pek çok OECD ülkesinden geri olmakla birlikte, Türkiyede iç borçların kısa vadeli ve faiz oranlarının %50-65 arasında olduğu düşünülürse bu oranın önemi ortaya çıkar. OECD ülkelerinde ise, iç borçların ortalama vadesi 12 yıl, faiz oranları da ortalama %10 civarındadır.
İç borçların 1970li yıllardan sonra sürekli artması sonucu, iç borç oranlarının ifadesinde daha değişik göstergelere ihtiyaç duymuştur.
Bu göstergelerin en önemlileri;
1. İç borç faizleri-vergi gelirleri oranı
2. İç borç faizleri-kamu harcamaları oranı
3. Net iç borçlanma-kamu harcamaları oranı
4. Toplam borç ödemeleri-vergi gelirleri oranı
İç borç faizlerinin her yıl ödenmek zorunda olması, bunun genellikle vergi gelirleri ile gerçekleştirilecek olması iç borç faizleri-vergi gelirleri ilişkisini önemli kılmaktadır. Faiz ödemelerinin kamu harcamaları içindeki payı da kamu kesimini harcamalarındaki esnekliği göstermesi açısından dikkat çekicidir.
Tablo 6dan çıkarılan sonuç iç borçlanma konusunda endişe vericidir. 1980 yılında vergi gelirlerinin %2.8i faiz gelirlerine harcanırken bu oran 1986 yılında dört kat, 1987 yılında altı kat artmış, sırasıyla %12 ve %18.5e yükselmiştir. 1989 yılında bu oran düşüş göstermekle beraber %14.1lik oran oldukça yüksektir. 1990 yılında ise %13.8e ulaşması kaygı verici gelişmelerin sürmekte olduğunu göstermektedir.
Tablo 6. İç Borçlanma Faizlerinin Vergi Gelirleri ve Kamu Harcamaları İçindeki Payı (1980-1990), (Milyar TL)
YILLAR FAİZ KAMU FAİZ-VERGİ FAİZ-KAMU
ÖDEME VERGİ HARC. ORANI ORANI
1980 21,7 750 1062 2,8 2
1981 41,1 189 1482 3,4 2,7
1982 32,2 1570 1552 2,1 2,2
1983 115,7 1934 2613 5,9 1,4
1984 156,2 2372 3785 6,5 4,1
1985 257,7 3829 5263 6,7 4,9
1986 716,5 5972 8160 12 8,7
1987 716,5 9043 12599 18,5 13,2
1988 1672,2 14475 20730 17,2 12
1989 4804,7 34058 24586 14,1 19,5
1990 6257,4 45476 43950 13,8 14,2
Kaynak: TÜSİAD, Ekonomik Rapor, 1991.
Faiz giderlerinin kamu harcamaları içindeki oranı da 1984 yılından sonra sürekli artmış ve tehlikeli boyutlara ulaşmıştır. Yıllık borçlanma hacmini belirleyen etkenin sadece o yılın borç anapara ödemeleri olmayıp, hazinenin nakit açığının da borçlanma yoluyla karşılanması gerektiği göz önüne alınırsa durum daha da vahimleşmektedir. Hazinenin nakit açığını belirleyen konsolide bütçe açıklarıdır ve bunun asıl nedeni özellikle Türkiyede kısa vadeli borçlanma nedeniyle faiz ödemeleridir. Bu, faiz ödemelerinin borçlanma gereksiniminin sürekli arttırdığını gösterir. Faiz ödemelerinin sürekli artış göstermesi iç borçlanma konusunda Türkiyenin kısır bir döngü içerisine girmekte olduğunu göstermektedir.
Tablo 7. Net İç Borçlanmanın Kamu Harcamalarındaki Payı ve Toplam Borç Ödemelerinin Vergi Gelirlerine Oranı (1980-1990), (Milyar TL)
YILLAR NET İÇ KAMU TOPLAM BR. VERGİ BORÇ-VERGİ
BORÇ. HARC. ÖDEME GELİRLERİ. ORANI
1980 48 1062 49 750 6,5
1981 88 1482 194,6 1190 16,4
1982 130 1552 261,6 1305 20
1983 109 2613 1229 1933 63
1984 421 3785 396,8 2369 16,7
1985 731 5263 1416,1 3829 37
1986 1170 8160 2946,4 5972 49,3
1987 2127 12599 6275,1 9079 69,1
1988 3497 20730 8366,8 14575 57,4
1989 7434 24586 15444,5 34058 45,3
1990 7626 43950 16182,4 45476 35,3
Kaynak: TÜSİAD, Türk Ekonomisi, 1991.
Net iç borçlanma ve kamu harcamaları oranı, kamu harcamalarının ne kadarının iç borçlanma ile gerçekleştiğini göstermektedir. Tablo 7de de görüleceği üzere, bu oran 1980 yılında %14,4 oranında gerçekleşmişken, 1989da bu oran %30lara varmıştır. 1990 yılında ise bu oran %17.4 olarak gerçekleşmiştir.
Daha çok iç borçlanmada sınır konusunda tartışmalarda önemli bir gösterge olarak toplam borç ödemeleri ile vergi gelirleri arasındaki oran gösterilmektedir. Bu oran 1980 yılında %6.5 olarak gerçekleşmiş, dönem boyunca %69.1e kadar yükselmiştir. 1987den sonra düşüş göstermesi ise her ne kadar olumlu ise de 1990 yılındaki %35.5lik oran oldukça yüksektir. Bu oran %5in altına çekilmelidir.
1980 sonrasında Türkiyede kamu kesimi finansmanının giderek borçlanmaya kaydırıldığı ve iç borç stokunun hızla tırmandığı gözlemlenmektedir. Bu durum, kamunun özel kesim fonlarının doğrudan kendisine aktardığını ve böylece de özel kesimin dışlandığı yönündeki dışlanma olgusunu (crowding-out) oluşturmaktadır.
Türkiyede ilk olarak 1933 yılında Ergani İstikrazı ile başlamıştır. 1990lı yıllara gelindiğinde ise, Türkiyede iç borç sorunu giderek büyümekte ve bütçeye ağır yükler getirmektedir. 1990 sonrasında iç borçlanmada meydana gelen değişikliklere baktığımızda bu sorunun önemi daha iyi anlaşılacaktır.
Tablo 8. İç Borç Stoku (1991-1993), (Milyar TL)
1991 1992 1993
Anapara ödemeleri 33383 82115 209050
Faiz ödemeleri 16914 34087 84825
Borçlanma 69846 162034 355662
Net borç kullanımı 36463 79920 146612
İç borç stoku 93642 175154 339754
Kaynak: DPT, Ekonomik Göstergeler, Şubat, 1994.
1991 yılında 93 trilyon TL olan iç borç stoku, 1992 yılında 175 trilyon TLye, 1993 yılında da 339 trilyon TLye yükselmiştir. Anapara ödemeleri, faiz ödemeleri, borçlanma ve net borç kullanımı da ilgili yıllarda sürekli artış göstermiştir.
1986 yılında her 100 liralık vergi gelirinin 43 lirası iç borç, anapara ve faiz ödemesine giderken, bu 1991 yılında 60 liraya, 1993 yılında ise 104 liraya yükselmiştir. Yani vergi gelirlerimiz iç borç anapara ve faiz ödemesine yetmemektedir. Bu borç anapara ve faiz ödemeleri vergi gelirlerinin 1995 yılında 1.5, 1996 yılında ise 2.5 katına çıkacaktır. Bu durum devletin en acil ihtiyaçlarını dahi yerine getiremeyeceği anlamını taşımaktadır. 1988 yılında GSMHnin yüzde 6.2si olan kamu kesimi borçlanma gereği 1991de 14.5e çıkmıştır. 1993 yılında bu oranın yüzde 16.3yükseldiği tahmin edilmektedir.
Artan kamu açıklarının borçlanma yoluyla finansmanı iç borçlanma faizlerinin yükselmesi ve borç vade yapısının kısalması ile sonuçlanmıştır. 1989 sonu itibariyle, uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleştirilmiş olduğu bir ortamda yüksek kamu açıkları
nedeniyle artan iç faizler, kısa vadeli sermaye girişinin hızla artmasına neden olmuştur. Kısa vadeli sermaye girişi bir taraftan artan ithalatın finansmanını sağlarken diğer taraftan da kamu açıklarının iç borçlanma yoluyla kapatılması için ek kaynak oluşturmuştur.
Tablo 9. İç Borç (1991-1993), (Milyar TL)
1991 1992 1993
Tahviller 24679 68574 178920
Bonolar 18258 42247 64489
Avanslar 13589 31000 70421
Konsolide Borçlar 37117 33334 25924
İç Borç Stoku 93642 175155 339754
Kaynak: Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Başlıca Ekonomik Göstergeler, Şubat, 1993, s. 95.
Tablo 9un incelenmesinden de anlaşılacağı üzere tahvil, bono ve avanslar ilgili yıllarda sürekli olarak artış göstermiştir. 1991 yılında 24 trilyon TL olan devlet tahvili borcu, 1992 yılında 68 trilyon TLye, 1993 yılında da 178 trilyon TLye çıkmıştır. 1992 ve 1993 yıllarında devlet tahvili borçlarındaki yıllık artış 103 trilyon TL olmuştur. Hazine bonolarında ise 1992 ve 1993 yıllarında 22.2 trilyon TLlik artış söz konusudur. 1992 sonunda 42.2 trilyon düzeyinde olan bono hacmi, bu artışla 1993 sonunda 64.5 trilyon TLye yükselmiştir. Bu iki kalemdeki toplam iç borç 1993 sonunda 243 trilyon liraya ulaşmış durumdadır. Oysa devlet tahvili ve hazine bonosu stoku 1992 yılında 110 trilyon liraydı. Kamu kuruluşlarının birbirine olan borçlarına karşılık hazine tarafından verilen tahkim tahvillerinin bu kapsama alınması, tahvil borçlarında meydana gelen artışın en önemli nedenini oluşturmaktadır. İç borç stokunun üçüncü kalemini oluşturan kısa vadeli avanslar da 1993 yılı içinde 39.4 trilyon lira artmıştır. 1992 sonunda 31 trilyon olan kısa vadeli avanslar, 1992 yılı sonunda 70 trilyon liraya çıkmıştır.
71 yazılmadı
2 tane grafik var
sonraki sayfadan devam
Yukarıdaki grafikten de anlaşılacağı üzere tahvil, bono ve avans ile yapılan borçlanma sürekli artış göstermektedir. 1991 yılında tahvil, bono ve avans yoluyla yapılan borçlanma 56 trilyon lira iken, 1992 yılında 141 trilyon liraya, 1993 yılında da 313 trilyon liraya çıkmıştır.
Hazinenin açıklamış olduğu 1994 yılı iç borç hedeflerinin gerçekleşmesi durumunda, iç borç stoku yıl sonunda 550 trilyon liraya ulaşacaktır. Hazinenin 1994 yılı programında tahviller yoluyla 26.5 trilyon lira, bonolar yoluyla 100.5 trilyon lira ve kısa vadeli avanslar yoluyla da 63.7 trilyon liralık borçlanma öngörmektedir. Ancak Hazine 1994 yılı için öngördüğü avans limitine yılın ilk aylarında ulaşmış durumdadır. Hazinenin 550 trilyon liralık iç borç hedefi, bütçe açığının 192 trilyon lira düzeyinde kalacağı düşünülerek yapılmıştır. Ne var ki, Türkiyede yaşanan ekonomik istikrarsızlık ve sürekli büyüyen bütçe açıkları iç borçlanmada öngörülen hedefin üzerine çıkılacağını göstermektedir. Nitekim 1994 yılı ilk aylarında iç borçlar 370 trilyon liraya ulaşmış durumdadır. Ayrıca tablo 10un yardımıyla, 1984den günümüze dek Türkiyede iç borç stokunun hızlı ve sürekli olarak yükseliş gösterdiği söylenebilir.
Türkiye'de kişi başına düşen borç miktarının 2 bin 436 dolara ulaştığı bildirildi. Türk-İş'e bağlı Genel Maden-İş Sendikası tarafından yapılan araştırmaya göre, Türkiye'de 1990 yılında kişi başına düşen borç miktarı 390 doları iç borçlar, 872 doları dış borçlar olmak üzere toplam 1.262 dolarken, bu miktar 2000 yılında 852 doları iç borçlar ve 1.584 doları dış borçlar olmak üzere toplam 2 bin 436 dolara ulaştı.
IMF'ye verilen niyet mektupları çerçevesinde uygulanan ekonomik politikalar sonucunda borç stokunun iyice arttığı bildirildi. Araştırmada, 1990 yılında kişi başına düşen borç miktarının 390 doları iç borçlar, 872 doları dış borçlar olmak üzere toplam 1262 dolarken, 2000 yılında 852 doları iç borçlar, 1584'ü dış borçlar olmak üzere, toplam 2 bin 436 dolara ulaştığı kaydedilerek "Diğer bir ifadeyle Türkiye'de doğan her çocuk 2 bin 436 dolar borçla dünyaya gözünü açmaktadır" denildi.
SONUÇ
Devletin, iç borçlanmayı hazine aracıyla doğrudan doğruya veya çeşitli kamu kuruluşlarını hazine kefaleti altında borçlandırmak sureti ile yaptığı görülmektedir. Devletin özel tasarrufçulardan borçlanabilmesi için özendirici önlemlerin alınması gerekmektedir. Az gelişmiş ülkelerde iç devlet borçları, kullanım yöntemleri nedeni ile para hacmini dolayısıyla da talebi artırdığı halde, yatırımlarda gerekli artışı sağlayamadığından ekonomide dengesizliğe yol açtığı görülmektedir. Uygulamada kısa vadeli borçlar, sürelerinde ödenmeyip gittikçe artan bir seyir izlemekte ve piyasada toplam para arzını artırmaktadır. Buna karşılık üretim aynı ölçüde artmadığından fiyatlar genel düzeyi sürekli olarak yükselmektedir.
Ödemede kullanılacak fonların vergi gelirleri ile karşılanacağı düşünüldüğünden, şayet vergi yükü adaletsiz dağılıyorsa, bu vergilerin yükü dar gelirli grubun üstüne binecektir. Bu nedenle devletin emisyonu gerektiren Merkez Bankasından borçlanması sınırlandırmalıdır. Borçlanmanın ekonomiye maliyeti daha az olacağından ve borç yükü daha adil dağılacağından küçük tasarruf sahiplerinin devlet tahvili almaları özendirilmeli ve tahvil almaları sağlanmalarıdır.
YARARLANILAN KAYNAKLAR
AÇBA Sait, Devlet Borçlanması, Adım Yayıncılık, Ankara, Eylül, 1998.
AKTÜRK Nurcan, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Ekonomi ve İdari Bilimler Dergisi, Boğaziçi Üniversitesi Yayını, İstanbul, Cilt. 4, Sayı. 2.
ARSAN Üren, Türkiye de Cumhuriyet Devrinde İç Devlet Borçları , Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Maliye Enstitüsü Yayınları, Ankara, 1961.
ARTUN Tuncay, Türk Mali Sistemi, ( 1980-1984), Ankara, 1985.
ATAÇ Beyhan, Maliye Politikası, Eskişehir, 2000.
BUDAK Feyzullah, Yeni Yatırım Finansman Modeli, Ekonomide Diyalog, Temmuz, 1997.
BÜYÜKERŞEN Yılmaz, İç Devlet Borçlarının Enflasyonist Etkileri, Eskişehir, 1966.
BÜYÜKERŞEN Yılmaz, Tasarruf Bonoları Sorunu, ETO Dergisi, Nisan, 1965, sayı. 290.
DUE J. F. , Çevirenler: Sevim Görgün-İ.Önder, Maliye, İstanbul, 1967.
EKER Aytaç, Türkiye de Kısa Süreli İç Kamu Borçlarının Gelişimi, Ege Üniversitesi İ.İ.B.F.Dergisi, 1980.
Ekonomik Trend Dergisi, 5 Nisan Kararları, 10 Nisan, 1994.
ERGİN Feridun, Kredi Sistemi, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1975.
EROLGAÇ Yılmaz, Hisse Senedi ve Tahviller, Yükselen Matbaacılık, İstanbul, 1990.
FEVZİOĞLU Bedi, Nazari Tatbiki Mukayeseli Bütçe, İstanbul, 1984.
FONTANEAU P. , Çeviren: Şakir Özmen, Kamu İstikrarın Enflasyonist Karakteri, Ankara, 1960.
GÖRGÜN Sevim, Gelişen Bir Ekonomide İç Devlet Borçlarının Rolü ve Borç İdaresi, Maliye Enstitüsü Konferansları, 10. Seri, İstanbul, 1965.
İNCE Macit, Devlet Borçlanması ( Kamu Kredisi ), 3. Baskı, Ankara, 1976.
TUNCER Selahattin, İktisadi Kalkınmada Kamu Kredisinin Rolü ve Önemi, İstanbul, 1981.
ULUATAM Özhan, Kamu Maliyesi, A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları No. 413, Ankara, 1978.
ULUATAM Özhan, Enflasyon ve Devlet Gelirleri, ( 1963-1978 ), A.Ü. S.B.F. Yayını, No. 462, Ankara, 1981.
UZUNOĞLU Sadi, Özelleştirme ve Gelir Ortaklığı Senetleri, Banka ve Ekonomik Yorumlar Dergisi, Eylül, 1987.
YAŞA Memduh, Devlet Borçları, 2. Baskı, Sermet Matbaası, İstanbul. 1981.
YÜKSEL Ali Sait, Sermaye Piyasası, Formül Matbaası, İstanbul, 1980.
(Milyar TL.)
BORÇ TUTARI 2002 Aralık 2003 Temmuz
A. HAZİNE TARAFINDAN ÖDENECEKLER 149.869.691 179.229.793
1. İSTİKRAZLAR 112.849.835 142.584.054
Devlet İç Borçlanma Tahvilleri 49.951.171 84.617.641
Özel Amaçlı Tahviller 46.636.106 47.043.026
İkraz Tahvilleri 12.426.487 12.665.007
Tahkim Tahvilleri 10.348 5.907
Döviz Cinsinden Tahvil Kur Farkları 3.825.724 - 1.747.528
2. HAZİNE BONOLARI 37.019.856 36.645.739
B. HAZİNE KEFALETLERİ 3 1
1. BONOLAR - -
2. TAHVİLLER 3 1
3. ÖZELLEŞTİRME İDARESİ - -